Cómo los referéndums han moldeado el proyecto europeo

En Suiza las relaciones con la UE es uno de los temas que con más frecuencia ha sido objeto de votación popular en las tres últimas décadas. Keystone / Bartlomiej Zborowski
Este contenido fue publicado el 14 septiembre 2020 - 11:00

Suiza no es el único país que haya votado sobre Europa. Durante los últimos 50 años, a los ciudadanos de casi 30 países se les ha pedido más de 60 veces que digan sí o no a "más" Europa. Mientras tanto, continúan los trabajos para establecer un modelo de referéndum paneuropeo.

Se ha convertido en una costumbre: el cartel propagandístico del bando antieuropeo para la votación del próximo 27 de septiembre sobre la libre circulación de personas no se anda por las ramas. En él se puede ver a un trabajador de dibujos animados, desde atrás, con un cinturón con las estrellas de la UE, aplastando a Suiza al sentarse sobre ella.

Con esta imagen los partidarios de esta iniciativa, denominada de limitación, pretenden mostrar la presión a que está sometido el mercado laboral suizo, que, en su opinión, es consecuencia del acuerdo de libre circulación firmado con Bruselas hace más de 20 años.

Desde entonces, distintos aspectos del acuerdo han sido debatidos, tanto por el Parlamento como por el pueblo. Inicialmente, el acuerdo fue aprobado por el 67,5% de los votantes. Pero varias ampliaciones de la Unión, en particular a los nuevos Estados miembros de Europa Central, obtuvieron mayorías populares menos sólidas, del 53 al 59%.

En 2014, una iniciativa para limitar la libre circulación (conocida como “contra la inmigración masiva”) fue aceptada por un estrecho margen, lo que provocó un enorme esfuerzo para adaptar el delicado acuerdo institucional entre Bruselas y Berna, cambios que, a su vez, han impulsado la votación del próximo 27 de septiembre. Esta será la duodécima vez en su historia que los suizos voten sobre un tema relacionado con Europa.

"Suiza es muy europea y Europa se ha vuelto mucho más suiza”

"Ningún otro país de Europa ofrece tantos instrumentos y procedimientos para la participación directa de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones como Suiza", dice Zoltan Pallinger, profesor de ciencias políticas en la Universidad Andrassy de Budapest.

Junto a otros colegas de distintos lugares de Europa, Pallinger es uno de los autores de un amplísimo informe encargado por la Comisión Europea para evaluar la utilización en el futuro de la democracia directa en y sobre Europa. "Cuando se trata de la UE, Suiza es en realidad muy europea, y Europa se ha vuelto mucho más suiza", señala Zoltan Pallinger, refiriéndose al hecho de que desde 1972 casi 30 países han celebrado votaciones nacionales sobre cuestiones de integración.

Antes de la actual Unión Europea (que recibió este nombre en 1993), existió la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, creada en 1952, que se convirtió en la Comunidad Económica Europea en 1957. Los padres fundadores de aquella unión, que tenía por objeto evitar el resurgimiento de los conflictos que llevaron a las dos guerras mundiales, no quisieron incluir directamente a los ciudadanos en el proceso. Su proyecto iba dirigido contra los sentimientos nacionalistas que habían conducido a la violencia en el pasado, y a la mayoría de los europeos de la posguerra le pareció muy legítimo este objetivo.

Sin embargo, a principios de la década de 1960, el presidente francés Charles de Gaulle empezó a darse cuenta de que cualquier integración a escala europea necesitaría el aval de los ciudadanos. “Europa nacerá el día en que los diferentes pueblos decidan fundamentalmente unirse. Eso requerirá referéndums”, declaró entonces de Gaulle.

Exigidas por la Constitución o simplemente adoptadas

Y de hecho fueron los franceses quienes celebraron el primer referéndum nacional sobre Europa el 23 de abril de 1972. Los irlandeses, noruegos, daneses y suizos también se pronunciaron sobre la cuestión europea ese mismo año. Después de esta primera apertura de Europa a la democracia directa, cada vez más pueblos comenzaron a tener la oportunidad de convertirse en decisores políticos.

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"Si hablamos de referéndums europeos, hemos visto tipos y lógicas diferentes", afirma Fernando Méndez de la Universidad de Zúrich, y coautor también del informe de la Comisión Europea. "Muchas de esas votaciones vienen exigidas por las respectivas constituciones, como en Irlanda, mientras que otras son simplemente adoptadas, por ejemplo, cuando un país quiere convertirse en miembro".

Otros procesos de votación, a partir de una iniciativa ciudadana o propuestos por un gobierno bajo presión -como cuando el primer ministro británico David Cameron decidió celebrar un plebiscito consultivo que condujo al Brexit- "son mucho más delicados”, señala Fernando Méndez. Las consecuencias pueden dar lugar a diversas interpretaciones políticas.

En general, desde la década de 1970, alrededor de dos tercios de los referéndums nacionales sobre Europa han terminado en la aceptación de las medidas de integración propuestas.

“Hemos hallado al menos tres ventajas importantes al dejar que los ciudadanos decidan sobre Europa”, dice Alois Stutzer, profesor de economía política en la Universidad de Basilea. "El proyecto europeo gana en legitimidad, el camino de la integración se ajusta a las preferencias de los pueblos y los ciudadanos se informan sobre el tema". Sobre este último punto, la investigación ha demostrado que un ciudadano suizo medio sabe más sobre determinadas cuestiones europeas que un miembro medio del Parlamento federal alemán.

Pero como a muchos expertos en asuntos europeos, a Alois Stutzer le gustaría ver la celebración de un referéndum paneuropeo. Para él, "un proceso de votación popular transnacional de este tipo fortalecería claramente a la UE y la haría más capaz de afrontar los principales desafíos mundiales".

O, como señaló el corresponsal irlandés en Bruselas, Dan O’Brien, un proyecto de este tipo también podría "inyectar una dosis de drama humano a la maquinaria tecnocrática de la integración europea".

El futuro de Europa y de la democracia directa moderna

El 62º referéndum nacional sobre una cuestión europea, convocado en Suiza el 27 de septiembre, llega en otro momento clave de la historia del continente. Este año, el bloque de 27 Estados miembros espera poner fin al doloroso proceso del Brexit; y también espera avanzar con la Conferencia sobre el Futuro de Europa, primer proceso de revisión constitucional desde la Convención sobre el Futuro de Europa de 2002-2003.

"Queremos fomentar la participación activa de los ciudadanos en este proceso", declaró Andreja Metelko-Zgombić, secretaria de Estado croata para Asuntos Europeos, durante la inauguración de la conferencia este verano. Y, sin embargo, a pesar de las razones tanto normativas como empíricas a favor del uso del referéndum en la política europea, muchos líderes políticos, principalmente entre los partidos dominantes de socialdemócratas y conservadores, siguen siendo escépticos a la hora de compartir el poder sobre Europa con los votantes.

Hace dos décadas, la Convención sobre el Futuro de Europa, que fue en sí misma consecuencia de una votación popular -el «no» irlandés al Tratado de Niza-, debatió toda una serie de iniciativas e instrumentos de referéndum que se introducirían a nivel de la UE. Al final, la mayoría de los miembros votó a favor de esas reformas, pero el presidente de la Convención, el expresidente francés Valéry Giscard D’Estaing, guardián de las posturas de los gobiernos de los Estados miembros, las vetó.

En su lugar, Giscard propuso crear una herramienta de iniciativa ciudadana paneuropea, que permitiera a un millón de ciudadanos de al menos siete países miembros diferentes proponer una nueva norma legal a la Comisión Europea. Para Maja Setäla, profesora de ciencias políticas en la Universidad de Turku, Finlandia, fue "un pequeño paso hacia la democracia directa transnacional".

Desde su entrada efectiva en vigor en 2012, se han puesto en marcha cerca de 100 iniciativas ciudadanas europeas. Una de los primeras pedía a la Comisión Europea que pusiera fin a la libre circulación con Suiza. Sin embargo, al final se retiró y ahora son los propios suizos quienes se pronunciarán sobre este tema el 27 de septiembre.

Traducido del alemán por José Manuel Wolff

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