以史為鑑看制裁

制裁真的能顛覆政權嗎？歷史表明，制裁的結果好壞參半。 CC BY-NC-ND / Marco Fieber

俄羅斯因入侵烏克蘭而招致前所未有的制裁。這些制裁是否會對戰爭進程產生影響？這個問題的答案目前還不得而知。縱觀歷史，制裁行動已經存在好幾個世紀，其結果好壞參半。

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中世紀的國王們如果與其他國王發生爭執，就會驅逐外國羊毛商人。他們會降低或提高進口關稅，有時甚至禁止進口，這取決於他們與商品原產國的交好程度。

在美國內戰和一戰期間，南方邦聯軍隊和德國等軸心國都面臨物理封鎖，以防止他們獲得任何可能助長其戰爭行動的物資，其中包括糧食禁運。

以經濟損失換取積極變化？

這個策略似乎很簡單。實施制裁的國家希望通過破壞敵對國家的經濟，迫使對方停止所有敵對行動。就在俄軍坦克開進烏克蘭幾天後，西方政府對俄羅斯實施了一系列制裁，範圍之廣前所未有。這些制裁措施包括禁止俄羅斯航班飛越美國和歐洲領空，禁止向俄羅斯出口奢侈品，以及旨在癱瘓該國金融系統的廣泛措施。

正如歐盟委員會主席烏爾蘇拉·馮德萊恩(Ursula von der Leyen)所說：“歐盟及其夥伴正在努力削弱普丁為其戰爭機器提供資金的能力。”

除了標題效應外，制裁真的能推翻政權嗎？ “我一直對這個問題持懷疑態度，”日內瓦國際關係及發展高等學院(Geneva Graduate Institute)制裁問題專家艾瑞卡·莫雷(Erica Moret)博士表示，“這個問題提起來容易，回答起來難。”

莫雷同意，制裁有時是一種有用的工具，特別是在外交手段已經用盡且無法採取軍事行動的情況下。但她指出，雖然有大量研究聚焦於制裁的有效性，但沒有一項研究能夠得出確切的結論，表明制裁本身會導致重大政策變化。 “我們無法證明制裁是政治變化的根本原因。”

南非經常被視作是經濟制裁帶來積極變化的地方。納爾遜·曼德拉(Nelson Mandela)在獲釋後被問及制裁是否有助於結束種族隔離制度時，他回答說：“嗯，毫無疑問。”從1964年到1990年間的白人政權結束，共有23個國家對南非實施制裁，制裁措施包括武器和石油禁運。

莫雷解釋說，事實上，在同一時期內，南非發生了“一系列的內部政治進展”。她認為，制裁應該被視為一個影響因素，“其作用與其他機制不分上下，例如外交、調解、（甚至)威脅採取軍事行動。”

伊朗、古巴、朝鮮

聯合國安理會五個常任理事國和歐盟在2015年簽署的《伊核協議》是另一個經常被用來證明制裁的積極作用的例子。該協議全稱為《聯合全面行動計劃》(JCPOA)，旨在確保伊朗不發展核武器。人們普遍認為，考慮到制裁有可能放鬆，伊朗政府於是有動力達成這項協議。

莫雷表示，制裁很可能只是部分影響因素，無法反映整體情況。 “期間政府也發生了變化，民眾情緒也發生了變化。”

此外，古巴和朝鮮已經忍受了美國長達半個多世紀的制裁。然而，這些國家並沒有明顯地改變路線。一些政治學者甚至認為，實施制裁會使一個非民主小國更加孤立和頑固。

人道主義關切

除了制裁的有效性問題外，還有許多其他問題，比如制裁究竟如何影響一個國家，以及誰受到的影響最大。

20世紀90年代，為抗議伊拉克入侵科威特，世界各國對伊拉克實施了全面的國際制裁，制裁涉及癌症治療藥物和設備、供水站的零件、淨化水所需的氯氣，甚至還有預防兒童疾病的疫苗。實施禁運的各國政府認為，所有這些物資都可能被用來發展大規模殺傷性武器。

莫雷表示：“這些制裁措施引發了極大的爭議。”人道主義援助機構表示非常關切，一些聯合國高級官員甚至為此辭職，其中包括聯合國駐伊拉克人道主義協調員丹尼斯·哈利迪和世界糧食計劃署伊拉克事務主任朱塔·伯格哈特。

 “每個月有五千名兒童死亡，”哈利迪當時說。

伯格哈特後來在對制裁的深入審查中辯稱，根據國際法，制裁甚至可以被歸類為種族滅絕行為。她在審查報告中說：“毫無疑問，安理會對伊拉克實施的制裁正在局部乃至全面摧毀一個國家。”

關於對伊制裁的強烈抗議確實帶來了變化。這種變化不是發生在被制裁的國家裡，而是發生在實施制裁的國家裡。瑞士、德國和瑞典等國主導推動“因特拉肯進程”(Interlaken Process)，形成了一種“靈活制裁”模式，旨在對政府、暴君或恐怖組織開展定向制裁，同時避免影響他們統治下的平民。

對於紅十字國際委員會(ICRC)而言，考慮制裁可能帶來的不利人道後果至關重要。雖然《日內瓦公約》沒有提及制裁對平民的影響，但與其他人道機構一樣，紅十字會在看到平民因非他們引起的衝突而受到負面影響時會感到擔憂。

紅十字國際委員會國際法和政策部副主任斯沃博達(Svoboda)警告說：“即使在今天，如果稍有不慎，如果制裁措施計畫得不夠細緻，它們仍可能產生負面影響。”

人道工作者面臨限制

紅十字會特別擔心制裁可能會限制他們在當地開展工作。斯沃博達指出：“制裁不應破壞人道機構的工作，將其定罪或以其他方式遏制其工作。”

這是當前對敘利亞或也門實施制裁的風險-這兩個國家分別從2011年和2014年開始受到制裁。斯沃博達和莫雷指出，制裁制度可能對傳統上向援助機構提供設備的公司產生“寒蟬效應”。

一些民營公司會覺得他們不被允許做生意……如果我們想購買零件並將其運到一個受制裁的地方，這些公司可能會感到為難。

“這可能意味著我們無法維持供水，因為我們無法獲得零件。”

制裁也會給其他工作帶來挑戰，包括紅十字會向衝突地區的當地社區提供常規急救培訓，或為包括前戰鬥人員在內的傷員提供醫療服務。

這些都是紅十字會的標準活動，也是其在《日內瓦公約》下的職責授權。但根據旨在杜絕向恐怖組織或國家提供支持的制裁措施，此類活動可能被視為非法。

人道主義豁免

與此同時，人們擔心“因特拉肯進程”催生的定向制裁共識可能正在弱化。去年美國和北約從阿富汗撤軍後，許多個人和組織受到廣泛制裁的影響，不少援助機構幾乎無法運作。

日內瓦國際關係及發展高等學院的莫雷認為，孤立整個國家銀行系統的制裁措施-比如西方國家對朝鮮的制裁和威脅對阿富汗實施的制裁-可能不是一個好策略。她說：“平民的痛苦並不會帶來政治利益，沒有任何案例表明，[在經濟上]摧毀一個國家會轉化為政治利益。”

莫雷認為，現在是時候恢復“因特拉肯式論壇”了，並希望在定向制裁方面具備豐富經驗的瑞士能夠再次召開論壇。

如何看待對俄制裁？

那麼，在對俄制裁方面，世界將何去何從？異口同聲的形勢，對俄制裁動作迅速且影響深遠，並在產生骨牌效應。理論上可以繼續經營的公司，如麥當勞或H&M，正在撤出俄羅斯市場。雀巢公司在烏克蘭的壓力下，不得不為自己的產品爭取人道主義豁免。雀巢已停止在俄羅斯銷售奇巧巧克力(KitKats)，但可以繼續銷售嬰兒配方奶粉。

諸如蘋果手機(iPhone)和巨無霸漢堡(Big Macs)等日用品已在俄羅斯停售。這可能會引起民眾反思為什麼會發生這種情況，但這不太可能影響他們的基本生存。

這也不會影響普丁的戰爭機器，發動戰爭需要現金以及零部件。後者如果來自美國或歐盟，就會有斷貨風險，但如果來自印度或中國，情況就不一樣了。由於歐洲對俄羅斯天然氣和石油存在依賴，交易資金仍在流動，歐洲每天為此支付數百萬歐元。

莫雷和斯沃博達指出，制裁只是“工具箱中的一種工具”。但對於俄羅斯，各國的外交手段幾乎無用武之地，軍事干預也被排除在外，制裁似乎是唯一的工具。那些呼籲歐洲立即停用俄羅斯天然氣和石油的人認為，這個工具的實際效果比預期要弱。

注意事項

正如莫雷在近期《在日內瓦》Podcast中指出的那樣：“我們不應該僅僅將制裁視為某種靈丹妙藥，只要一用就能解決問題。”

儘管如此，她補充說：“這些制裁史無前例，很難想像結果會怎樣，但它們必定會提高俄羅斯的戰爭成本。”

她認為，就制裁而言，我們應該關注的不是顛覆政權式的戲劇性變化，而是更小的、“更細微的”事態發展，即“各方回到談判桌前，或者俄羅斯發現難以為戰爭籌集資金，從而導致俄烏衝突降級”。

(譯自英文：中文編輯部)