联合国恐怖分子名单上的人

Roland Schmid

Daniel Kipfer作为监察员负责审核联合国最重要的恐怖分子名单达三年之久，现在他已卸任。在高度政治化的全球反恐领域，这位瑞士法官的职责是确保法治的正常运行。

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而最令他受到触动的是他离职前遇到的最后一个案例，一位阿拉伯国家很有影响力的政治家被指控支持恐怖组织-基地组织，被写进制裁名单，他的银行账户遭冻结，也不再允许离开自己的国家，并被冠以“恐怖分子”的标签。

事发后不久，这位男子向联合国对伊斯兰国(IS)和基地组织制裁机构的监察员Daniel Kipfer发出求助，请求他对自己的案件予以核实，并将他从制裁名单中去除。监察员是遇到这种情况的人唯一允许联系的人。

“从一开始，我就觉得有些不对劲儿，”Kipfer说。他得到的资料都是情报社提供的，来源无从追踪，质量也不可靠，Kipfer启动了调查程序，并开始展开工作：他前往该地区，与该男子会面；他与来自政界和军方的高级代表交谈；咨询纽约联合国总部的专家，并对官方的公开可用信息进行了评估。“结论很明确：完全不是那么回事。”

那么，这位政治家为什么会出现在各情报部门的视野中呢？Kipfer认为有两种可能：要么是对当地情况缺乏了解而误导的错误判断；要么就是故意破坏行为，通过散布虚假信息将政治对手列入联合国的恐怖分子名单-从而将他赶出政治舞台。“这两种情况都有可能，而且都令人很不安，”Kipfer说。

法官和哲学家

在2018年到纽约担任新职务之前，Daniel Kipfer曾担任贝林佐纳联邦刑事法院院长。对于这位法官和哲学博士来说，这是向陌生领域迈出的一步。因为制裁机构不是法院，而监察员也不是法官。相反，它是一个监督机构，在个别情况下对列入名单的正确性予以核查。

“反恐”在联合国安理会是一个重点话题。 XINHUA/Eskinder Debebe/UN Photo

一般情况下，一份法律判断并不需要核实最初指控的合理性-因此也不可能进行损害赔偿。监察员能做的只是核查制裁名单上的人是否依然会构成恐怖主义威胁，以及在进行核查的时间点是否仍然符合列名要求。

上面提及的案例是一个例外，61岁的Daniel Kipfer态度非常明确。大多数被指控的人的确是恐怖组织的支持者，甚至是成员之一。重要的是要清楚，列入恐怖分子名单不是一种惩罚，而是一种预防措施。“预防措施从定义上讲，是有时间限制的，当不再需要的时候，就要从名单上取消。”

可惜并不是所有制裁委员会成员都这样看。“对一些人来说，无论谁被作为恐怖分子列入这个名单，就必须留在这个名单上，因为他在未来和余生还可能是一个潜在的风险。”这当然是不正确的做法，Kipfer说：“这样，任何国家的恐怖主义指控，都可以成为合法行为。”

在过去20年里，全球范围内进行的“反恐斗争”对国家安全和个人基本权利之间的关系产生了巨大影响。从制裁名单的制定上即可看出这种复杂的紧张状态。

它们的出现可以追溯到上世纪90年代伊斯兰恐怖主义的国际化演变时期。起决定性作用的是1998年对美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆的袭击，这使本·拉登和基地组织成为西方情报部门瞄准的焦点。1999年出台的第1267号决议制裁了窝藏本·拉登和其他恐怖分子的阿富汗塔利班领导人。

后来随着时间的推移，围绕这份制裁名单发生了许多变化，但自此它还是成为“定向制裁”的蓝本：制裁面向肇事者，而不是面向一个国家(以及该国全部国民)实施全面封锁。

与封锁整个国家相比，这一个性化的制裁措施被认为是一种进步。然而也存在问题，受指控的人没有申请司法审查的权利。在9.11事件和“反恐斗争“开始后，又有了进一步的扩大-许多显然不属于这个名单的人，最终出现在这个名单上，由此他们失去了最基本的权益，欧洲委员会前委员Dick Marty将他们的状况形容为“社会死亡”。

在2009年设置了监察员后，才有了一个为列入名单者提供最低申诉机会的机制。Kipfer的两位前任处理了许多“问题案件”，并用他们的工作经历规范了制裁委员会的章程，尤其是在做决定时使用的基础材料方面，这些往往都是一些基于完全无法核实的情报来源。从那时起，该制裁委员会的工作质量和透明度才有了显著提高。

然而，Kipfer发现自己其实是处于一个高度政治化的环境中。在联合国，“反恐”是一个拥有政治优先权的话题，为此设置了大量的资金。而相反的是，监察员却只是这个机构中的一个很小的个体，面临着巨大压力。Kipfer集辩护律师、检察官、法官和外交官于一身，他身边只有两名女性工作人员。“不相称的情况非常明显。而且，监察员并不受雇于联合国，而是接受委任开展工作。

矛盾的立场

那么，监察员这一机制实际上是为了给一些见不得人的政治手段盖上一层遮羞布？对于这样的指责Kipfer表示否认，因为在制裁委员会，要想推翻监察员提出的建议，所有15位成员都必须意见一致，这在联合国内部是一个独一无二的机制。“在直至目前的约100起案例中，监察员所有的建议都被采纳了，尽管有时会受到个别国家的强烈抗议。这清晰地显示出，该机构在澄清事实方面的优势和独立的立场。”

然而，他也意识到存在着矛盾点，这种定向制裁的结构存在问题，因为安理会理事是否有权实施制裁，根本无法在法庭上予以核查。在“反恐”过程中，政治高于保护个人基本权利，在此显而易见。

那么有更好的做法吗？“在该机制设立后的前十年，有些人在没有经过任何核查的情况下就被列入制裁名单，他们没有任何机会为自己辩护。相比之下，我更喜倾向于今天的状况，尽管在保护基本权利方面依然有改进的必要。”

对于Kipfer来说，还有更恶劣的其他该类机制，“目前有12个不设任何核查程序的制裁机制。”其中一些正在努力增设监察员，但是都是针对那些政治上无关痛痒的案例，基础上的方向性转变目前还看不到。

瑞士作为“意见一致定向制裁小组”创始人和官方发言人，从中发挥了关键性作用，该小组由一些主张改进制裁机制的国家组成。瑞士也是创建核审程序和设立监察员的一个重要驱动因素。

人的因素

然而，核审程序并不是对被列名者的自由通行证。在大约三分之二的案例中，Kipfer会提出将审核对象从名单中删除，但对于其他案例，他并未这样做。令人惊讶的是，他居然会收到来自那些他明确肯定是危险人物的被指控者的感谢。“监察员经常被认为是这个系统中的一个卡夫卡式人物”。被倾听、提出自己的论点、让自己感觉置身于一个正当的程序中-只有这样，他们的决定才有可能被接受。

但是这些上过制裁名单的人中很少有人会真正忏悔过去。“许多人只是处于生命中的一个不同阶段，他们离开了原来的轨道，有时候会选择一份简单的工作，组建一个家庭。”在这种情况下，继续制裁就不再合理，这要与激进的狂热分子和恶劣的罪犯分子区别对待。相比之下，那些因为可疑的资金流动而引起注意的来自海湾地区的金融家更难对付。目前，约有400人被列入制裁名单。

2021年12月，Kipfer离开了这个岗位，重归瑞士联邦刑事法院。辞职的原因公私兼具。他和未来的继任(尚未确定)都面对着同样的问题：监察员在联合国内部的职位定位尚未清晰，例如，养老金、保险以及是否从属于总秘书处等问题都没有或只有部分明确规定；此外，监察员的委任期也仅限于一次性的五年。这些都迫切需要改善，但制裁委员会和安全理事会都未做出任何积极反应：“这根本不是他们优先考虑的事。”

许多经历都给Kipfer留下了深刻的印象。恐怖活动与“反恐”之间的矛盾非常明显：几乎在每一次谈话中，违反国际法的伊拉克战争都被称为对文化和宗教的人身攻击，必须用武力制止。无人机战争中的非法杀戮造成的广泛破坏性心理阴影在西方也鲜为人知。“永远也不能低估世界的多样性，这取决于你站在哪个角度，”Kipfer说。

Youssef Nada是穆斯林兄弟会的埃及-意大利成员，在9.11事件后因被指控为基地组织提供资金而被列入联合国制裁名单，多年后才得以解除-尽管对他的指控从未找到真凭实据，请在这里阅读他的故事：

(译自德文：杨煦冬)