聯合國恐怖份子名單上的人

Roland Schmid

Daniel Kipfer作為監察員負責審核聯合國最重要的恐怖份子名單達三年之久，現在他已卸任。在高度政治化的全球反恐領域，這位瑞士法官的職責是確保法治的正常運行。

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而最令他受到觸動的是他離職前遇到的最後一個案例，一位阿拉伯國家很有影響力的政治人物被指控支持恐怖組織-地下組織，被寫進制裁名單，他的銀行帳戶遭凍結，也不再允許離開自己的國家，並被貼上“恐怖份子”的標籤。

事發後不久，這位男子向聯合國對伊斯蘭國(IS)和地下組織制裁機構的監察員Daniel Kipfer發出求助，請求他對自己的案件予以核實，並將他從制裁名單中去除。監察員是遇到這種情況的人唯一允許聯繫的人。

“從一開始，我就覺得有些不對勁兒，”Kipfer說。他得到的資料都是情報社提供的，來源無從追踪，內容也不可靠，Kipfer啟動了調查程序，並開始展開工作：他前往該地區，與該男子會面；他與來自政界和軍方的高級代表交談；諮詢紐約聯合國總部的專家，並對官方的公開可用資訊進行了評估。 “結論很明確：完全不是那麼回事。”

那麼，這位政治人物為什麼會引起情報部門注意呢？ Kipfer認為有兩種可能：要麼是對當地情況缺乏了解而誤導的錯誤判斷；要麼就是故意破壞行為，藉由散佈虛假資訊將政治對手列入聯合國的恐怖份子名單-從而將他趕出政治舞台。 “這兩種情況都有可能，而且都令人很不安，”Kipfer說。

法官和哲學家

在2018年到紐約擔任新職務之前，Daniel Kipfer曾擔任貝林佐納聯邦刑事法院院長。對於這位法官和哲學博士來說，這是向陌生領域邁出的一步。因為制裁機構不是法院，而監察員也不是法官。相反，它是一個監督機構，在個別情況下對列入名單的正確性予以核查。

“反恐”在聯合國安理會是一個重點話題。 XINHUA/Eskinder Debebe/UN Photo

一般情況下，一份法律判斷並不需要核實最初指控的合理性-因此也不可能進行損害賠償。監察員能做的只是核查制裁名單上的人是否依然會構成恐怖主義威脅，以及在進行核查的時間點是否仍然符合列名要求。

上面提及的案例是一個例外，61歲的Daniel Kipfer態度非常明確。大多數被指控的人的確是恐怖組織的支持者，甚至是成員之一。重要的是要清楚，列入恐怖份子名單不是一種懲罰，而是一種預防措施。 “預防措施從定義上講，是有時間限制的，當不再需要的時候，就要從名單上取消。”

可惜並不是所有制裁委員會成員都這樣看。 “對一些人來說，無論誰被作為恐怖份子列入這個名單，就必須留在這個名單上，因為他在未來和餘生還可能是一個潛在的風險。”這當然是不正確的做法，Kipfer說：“這樣，任何國家的恐怖主義指控，都可以成為合法行為。”

在過去20年裡，在全球所進行的“反恐行動”對國家安全和個人基本權利之間的關係產生了巨大影響。從制裁名單的制定上即可看出這種複雜的緊張狀態。

反恐行動的出現可以追溯到上世紀90年代伊斯蘭恐怖主義的國際化演變時期。起決定性影響的是1998年對美國駐肯尼亞和坦桑尼亞大使館的襲擊，這使賓拉登和地下組織成為西方情報部門瞄準的焦點。 1999年公布的第1267號決議制裁了窩藏賓拉登和其他恐怖份子的阿富汗塔利班領導人。

後來隨著時間的推移，圍繞這份制裁名單發生了許多變化，但自此它還是成為“定向制裁”的藍本：制裁肇事者，而不是制裁一個國家(以及該國全部國民)實施全面封鎖。

與封鎖整個國家相比，這一個針對個人的制裁措施被認為是一種進步。然而也存在問題，受指控的人沒有申請司法審查的權利。在9.11事件和“反恐行動“開始後，又有了進一步的擴大-許多顯然不屬於這個名單的人，最終出現在這個名單上，因此他們失去了最基本的權益，歐洲委員會前委員Dick Marty將他們的狀況形容為“社會死亡”。

在2009年設置了監察員後，才有了一個為列入名單者提供最低申訴機會的機制。 Kipfer的兩位前任處理了許多“問題案件”，並用他們的工作經歷規範了制裁委員會的章程，尤其是在做決定時使用的基礎資料方面，這些往往都是一些完全無法核實的情報來源。從那時起，該制裁委員會的工作品質和透明度才有了顯著提高。

然而，Kipfer發現自己其實是處於一個高度政治化的環境中。在聯合國，“反恐”是一個擁有政治優先權的話題，為此設置了大量的資金。而相反的是，監察員卻只是這個機構中的一個很小的個體，面臨著巨大壓力。 Kipfer集辯護律師、檢察官、法官和外交官於一身，他身邊只有兩名女性工作人員。 “不相稱的情況非常明顯。而且，監察員並不受僱於聯合國，而是接受委任開展工作。

矛盾的立場

那麼，監察員這一機制實際上是為了給一些檯面下的政治手段蓋上一層遮羞布？對於這樣的指責Kipfer表示否認，因為在制裁委員會，要想推翻監察員提出的建議，所有15位成員都必須意見一致，這在聯合國內部是一個獨一無二的機制。 “在直至目前的約100起案例中，監察員所有的建議都被採納了，儘管有時會受到個別國家的強烈抗議。這清晰地顯示出，該機構在澄清事實方面的優勢和獨立的立場。”

然而，他也意識到存在著矛盾點，這種定向制裁的結構存在問題，因為安理會理事是否有權實施制裁，根本無法在法庭上予以核查。在“反恐”過程中，政治高於保護個人基本權利，在此顯而易見。

那麼有更好的做法嗎？ “在該機制設立後的前十年，有些人在沒有經過任何核查的情況下就被列入制裁名單，他們沒有任何機會為自己辯護。相比之下，我更喜傾向於今天的狀況，儘管在保護基本權利方面依然有改進的必要。”

對於Kipfer來說，還有更惡劣的其他該類機制，“目前有12個不設任何核查程序的制裁機制。”其中一些正在努力增設監察員，但是都是針對那些政治上無關痛癢的案例，基礎上的方向性轉變目前還看不到。

瑞士作為“意見一致定向制裁小組”創始人和官方發言人，從中發揮了關鍵性影響，該小組由一些主張改進制裁機制的國家組成。瑞士也是創建核審程序和設立監察員的一個重要驅動因素。

人的因素

然而，核審程序並不是對被列名者的自由通行證。在大約三分之二的案例中，Kipfer會提出將審核對像從名單中刪除，但對於其他案例，他並未這樣做。令人驚訝的是，他居然會收到來自那些他明確肯定是危險人物的被指控者的感謝。 “監察員經常被認為是這個系統中的一個卡夫卡式人物”。被傾聽、提出自己的論點、讓自己感覺置身於一個正當的程序中-只有這樣，他們的決定才有可能被接受。

但是這些上過制裁名單的人中很少有人會真正懺悔過去。 “許多人只是處於生命中的一個不同階段，他們離開了原來的軌道，有時候會選擇一份簡單的工作，建立一個家庭。”在這種情況下，繼續制裁就不再合理，這要與激進的狂熱分子和惡劣的罪犯分子區別對待。相比之下，那些因為可疑的資金流動而引起注意的來自海灣地區的金融家更難對付。目前，約有400人被列入制裁名單。

2021年12月，Kipfer離開了這個職位，重歸瑞士聯邦刑事法院。辭職的原因公私兼具。他和未來的繼任(尚未確定)都面對著同樣的問題：監察員在聯合國內部的職位定位尚未清晰，例如，養老金、保險以及是否從屬於總秘書處等問題都沒有或只有部分明確規定；此外，監察員的委任期也僅限於一次性的五年。這些都迫切需要改善，但制裁委員會和安全理事會都未做出任何積極反應：“這根本不是他們優先考慮的事。”

許多經歷都給Kipfer留下了深刻的印象。恐怖活動與“反恐”之間的矛盾非常明顯：幾乎在每一次談話中，違反國際法的伊拉克戰爭都被稱為對文化和宗教的人身攻擊，必須用武力製止。無人機戰爭中的非法殺戮造成的廣泛破壞性心理陰影在西方也鮮為人知。 “永遠也不能低估世界的多樣性，這取決於你站在哪個角度，”Kipfer說。

Youssef Nada是穆斯林兄弟會的埃及-意大利成員，在9.11事件後因被指控為地下組織提供資金而被列入聯合國制裁名單，多年後才得以解除-儘管對他的指控從未找到真憑實據，請在這裡閱讀他的故事：

(譯自德文：楊煦冬)