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Föderalismus Wie wohlhabende Kantone die ärmeren subventionieren

fountain in canton Jura

Die gerechte Verteilung der Ressourcen fordert übermenschliche Fähigkeiten. Die Bevölkerung des Kantons Jura - auf dem Bild der Jungfrauenbrunnen im Hauptort Delsberg- profitiert pro Kopf am meisten vom Finanzausgleich. 

(Keystone / Georgios Kefalas)

Der sogenannte Finanzausgleich, das einzigartige Umverteilungssystem der Schweiz, verschiebt jedes Jahr grosse Geldbeträge von reicheren in ärmere Teile des Landes. Trotz Debatten, Beschwerden und Reformen bleibt es ein Eckpfeiler des Bundesmodells.

Ende Juni publizierte das Eidgenössische Finanzdepartement in Bern eine grosse Menge Zahlenexterner Link, die erstaunlich viel Aufmerksamkeit hervorriefen: die Beträge zum sogenannten "Finanzausgleich".

Die Zahlen zeigen im Wesentlichen, wieviel Geld die reichen Kantone jedes Jahr an die ärmeren Stände abgeben müssen. Ziel der Umverteilung ist es, die wachsenden regionalen Ungleichheiten zu mildern und damit den nationalen wirtschaftlichen Zusammenhalt zu stärken.

Wie in den Vorjahren zahlen die Regionen Zürich, Zug und Genf am meisten in das System ein; die grössten Empfänger sind Bern, Wallis und Aargau. Berücksichtigt man die Beträge pro Kopf, ergeben sich die grössten Änderungen des Ressourcenindex beim Kanton Zug (unter den Geberkantonen) und Jura (unter den Empfängerkantonen).

Das alles wird auf der Website des Finanzministeriumsexterner Link veranschaulicht. Die folgende Tabelle zeigt, wie viel Geld die Bürgerinnen und Bürger in jedem Kanton im Durchschnitt dank des Systems "verlieren" oder "gewinnen".

equalization

fiscal equalization figures

Milliarden jährlich

Während der Kanton Bern zum Beispiel mehr als eine Milliarde Franken aus dem System erhält, gibt Zürich rund eine halbe Milliarde Franken ab. Insgesamt werden 3,5 Milliarden Franken in die unterdurchschnittlichen Kantone geleitet – das ist mehr als die Hälfte des jährlichen Bruttoinlandprodukts von Liechtenstein.

Warum ist ein solches System in einem reichen Land wie der Schweiz notwendig? Claude Jeanrenaud, Wirtschaftsprofessor an der Universität Neuenburg nennt zwei Gründe dafür.

Der erste betrifft den Geld-Transfer von Vermögen, um die Ungleichheiten zu verringern, die sich daraus ergeben, dass einige Kantone mehr Steuereinnahmen haben als andere, sagt er. Zug, mit einer hohen Konzentration von prosperierenden Unternehmen und wohlhabenden Bewohnern, erzielt deutlich mehr Steuereinnahmen als isolierte, dünn besiedelte, landwirtschaftlich geprägte Kantone.

Der zweite betrifft den Ausbau der Infrastruktur. In einigen Regionen sind öffentliche Dienstleistungen (Ausbau der Verkehrswege, Wasserversorgung usw.) aufgrund geografischer oder demografischer Herausforderungen viel schwieriger zu erbringen als in anderen. In der Schweiz, die immer bestrebt war, die Herausforderungen ihrer grossen topografischen Vielfalt auszugleichen, ist dies noch notwendiger als anderswo.

So wie die europäischen Kohäsionsfonds zur Entwicklung neuer und ärmerer EU-Mitglieder – insbesondere im Osten Europas – beitragen sollen, trägt das schweizerische System zum Chancenausgleich und zum "generellen Funktionieren des Staats" bei, sagt Jeanrenaud.

Reduzierte Anreize?

Ein Modell, bei dem einige Kantone anderen Geld geben müssen, ist nicht unumstritten: In erster Linie geht es darum, die Spannung zwischen "Umverteilung und Anreiz" auszugleichen, wie Andreas Stöckli, Professor für Staats- und Verwaltungsrecht an der Universität Freiburg sagt.

Wenn das Leben für die Kantone zu einfach werde, könne der Innovationsdruck nachlassen: "Je grösser die Unterstützung der ressourcenarmen Kantone, desto geringer ist der Anreiz für sie, die Einnahmen zu erhöhen". Das gleiche gelte für die ressourcenreichen Kantone, wenn diese immer mehr abgeben müssten.

Dieses Argument kommt natürlich am häufigsten aus den reicheren Kantonen: So wie einige Deutsche auf dem Höhepunkt der Eurokrise über die Rettung der Griechen meckerten, freuen sich die Zuger Steuerzahler nicht, ihre Einnahmen in einen Gemeinschaftstopf zu stecken, aus dem andere Kantone Geld bekommen.

"Die Geldüberweisungen von steuerlich attraktiven zu steuerlich weniger attraktiven Kantonen muss ausgewogen sein", sagt Heinz Tännler, Finanzdirektor des Kantons Zug. Er räumt zwar ein, dass das System tatsächlich dazu beitragen könne, Solidarität und Zusammenhalt zu stärken, sagt aber auch, dass ein zu hoher Druck auf Gebiete mit niedrigen Steuersätzen wie Zug zu negativen Folgen für die Schweiz insgesamt führen könne.

Die leistungsstärksten Kantone, also jene mit den höchsten Steuereinnahmen, stehen bereits heute im internationalen Wettbewerb. Dieser dürfte infolge der vorgesehenen Massnahmen der Unternehmenssteuerreform noch zunehmen. In diesem Zusammenhang müsse sich die Schweiz um ihre "effizienteren" Kantone kümmern, sagt Tännler.

Die neue Reform

Solche Debatten sind nicht nur theoretisch. Im Mai nahm das Parlament eine seit Jahren diskutierte Reform an, die zu einer Entlastung der reicheren Kantone führen soll. Die Eidgenossenschaft, die ebenfalls zum Finanzausgleich beiträgt, wird demnach auch sparen können, nämlich rund 280 Millionen Franken ab 2022.

In der Vergangenheit waren die Mitglieder des Parlaments empfänglich für die Unterstützung der ärmeren Kantone, sagt Andreas Stöckli. Das sei allerdings nicht sehr erstaunlich, weil die Mehrheit der Parlamentsmitglieder aus Kantonen stammen, die vom Finanzausgleich profitieren.

In Zukunft wird der Betrag der Ausgleichszahlungen nicht mehr vom Parlament bestimmt werden, sondern durch rechtliche Bestimmungen, die den Kantonen Ressourcen in der Höhe von mindestens 86,5% des Schweizer Durchschnitts garantieren. Bisher bestand eine Zielgrösse von 85%. In den letzten Jahren erhielten die bedürftigsten Kantone deutlich höhere Beträge.

Kontraproduktiv?

Nun stellt sich die Frage, ob die Änderungen die Integrität des Finanzausgleichs-System und die Lebensfähigkeit der ärmsten Kantone gefährden.

Bereits 2018 – während der Debatte zur Reform – schrieb der Finanzdirektor des Kantons Jura, Charles Juillard, in der Tageszeitung Le Temps, dass sich die dadurch erzielten Einsparungen für die reichen Kantone als "kontraproduktiv" erweisen könnten.

Mit der Festlegung der Zahlen  werden ärmere Kantone -  obwohl ihre Rechtslage gestärkt wird - in Wirklichkeit verlieren, während reichere Kantone sparen werden. Die Bundesbehörden, die ebenfalls zum System beitragen, sollen ab 2022 jährlich rund 280 Millionen Franken einsparen.

Ob die Änderungen ausreichen, um die Integrität des Systems und die Nachhaltigkeit der Kassen der ärmeren Kantone zu beeinträchtigen, ist eine andere Frage.

Laut Rechtsprofessor Stöckli sind die jüngsten Veränderungen eine "grundlegende Anpassung" eines Systems, das sich weiterentwickelt (in der geltenden Form wurde es 2008 eingeführt). Das System dürfte auch in den kommenden Jahren dazu beitragen, einen virulenten Steuerstreit unter den Kantonen zu vermeiden, ohne den Konkurrenzkampf unter ihnen gänzlich zu ersticken.

Besteuerung in der Schweiz

Die Schweiz erhebt Steuern auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene. Kantone und Gemeinden bestimmen ihren Steuersatz selbst. Es gibt grosse Unterschiede: Bei einem Gehalt von 100'000 Franken kann der Steuersatz von 8% (Kanton Zug) bis 25% (Kanton Basel-Stadt) variieren. Im Allgemeinen sind die Steuersätze aber tiefer als in vielen anderen europäischen Ländern.

Kantone und Gemeinden bestimmen auch den Steuersatz, der bei Unternehmungen angewendet wird. Auch hier gibt es erhebliche Unterschiede.

Im Mai sagte das Schweizer Volk Ja zu einer Reform des Unternehmenssteuergesetzes. Demnach sind die Kantone gezwungen, die Steuervergünstigungen für Unternehmen und multinationale Konzerne abzuschaffen, die nur einen steuerrechtlichen oder administrativen Sitz in der Schweiz haben.

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(Übertragaung aus dem Englischen: Peter Siegenthaler)

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