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Entwicklungsstudie Doppelbesteuerungsabkommen – eine einseitige Sache?

Eine Autofabrik in Indien, eines von vier Ländern, das mit der Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen gemäss OECD-Standard hat.

Eine Autofabrik in Indien, eines von vier Ländern, das mit der Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen gemäss OECD-Standard hat.

(AFP)

Die Schweizer Politik der Doppelbesteuerungsabkommen benachteiligt Entwicklungsländer, heisst es in einer neuen Studie der Universität Bern. Aber Experten der Regierung, welche die Studie in Auftrag gaben, stellen einige Schlussfolgerungen in Frage.

Nach zunehmendem Druck des Auslands hat die Schweizer Regierung im März 2009 das Bankkunden-Geheimnis gelockert und sich bereit erklärt, die OECD-Standards für Steueramtshilfe zu übernehmen. Seitdem hat die Schweiz Doppelbesteuerungsabkommen (DBA), welche den Informationsaustausch in Steuerfragen beinhalten, mit 42 Ländern neu verhandelt.

Aber nur sehr wenige dieser Verträge wurden mit Entwicklungsländern abgeschlossen, welche weiterhin jedes Jahr Steuergeld in Milliardenhöhe verlieren, das sie dringend für die Bekämpfung der Armut benötigen würden. 2011 schätzte die OECD die widerrechtlichen Finanzströme aus Entwicklungsländern auf 850 Milliarden Dollar (CHF 763 Mrd.) pro Jahr. Ein Teil dieses Geldes kann der Steuerflucht, aber auch der absolut legalen, wenn auch moralisch fragwürdigen Steuervermeidungspraxis zugeordnet werden.

Ein im Januar publizierter Bericht von Forschern des World Trade Institutes der Uni Bern, der die DBA der Schweiz mit Entwicklungsländern unter die Lupe nahm, beschreibt das Gesamtbild als "konfus".

Die Schweiz hat bisher mit einem Viertel der Entwicklungsländer DBA abgeschlossen (Vgl. rechte Spalte) aber lediglich 4 Länder, nämlich Indien, Mexiko, Uruguay und Süd Korea, haben den neuen OECD-Standard übernommen. Die grosse Mehrheit der Entwicklungsländer erhalten sehr beschränkte Informationen über Vermögen, die in der Schweiz verwaltet werden, auch wenn sie dies ausdrücklich verlangen, heisst es in dem Bericht.

Laut den Autoren sind die neuen DBA das Resultat von Verhandlungen zwischen "stärkeren und schwächeren Partnern, die zu Regelungen neigen, welche für die Schweiz günstiger" sind.

"Es ist wichtig, Steuerabkommen zu haben, und es ist wichtig, dass sie ausgeglichen sind. Die aktuellen sind nicht so ausgeglichen, wie sie sein sollten", sagt Elizabeth Bürgi, eine Rechts- und Handelsexpertin des Berner Instituts.

Jüngste Steuergespräche

Am World Economic Forum (WEF) vom Januar in Davos sicherte Finanzministerin Eveline Widmer-Schlumpf OECD-Generalsekretär Angel Gurría zu, dass die Schweiz in der Entwicklung eines globalen Standards für den automatischen Informationsaustausch eine aktive Rolle einnehmen werde.

Beide Seiten hoben die Unterzeichnung der Schweiz eines Abkommens der OECD und der EU über die gegenseitige Amtshilfe in Steuerfragen hervor.

Der automatische Informationsaustausch war auch Thema ihres Treffens mit EU-Steuerkommissar Algirdas Šemeta.

(Quelle: Schweizer Finanzministerium EFD)

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Bestätigung

Nicht-Regierungsorganisationen sehen sich durch die Studie in ihrer Kritik bestätigt, dass die Schweiz ökonomisch schwächere Länder unter Druck setze, die Steuern für Schweizer Unternehmen zu senken im Austausch für mehr Unterstützung im Kampf gegen Steuerhinterziehung.

"Entwicklungsländer sind tatsächlich von den jüngsten Schritten der Schweiz in Richtung Steuertransparenz ausgeschlossen. Wenn sie mit der Schweiz ein neues oder revidiertes Steuerabkommen wünschen, müssen sie sich auf lange und intensive Verhandlungen einlassen und substanzielle Konzessionen gegenüber der Besteuerung von Schweizer Inverstoren machen", sagt Mark Herkenrath, ein Steuerexperte der Nichtregierungsorganisation Alliance Süd. Der Bericht bestätige eine ähnliche Analyse, welche seine NGO bereits 2010 gemacht habe.

"Die Schweiz verlangt von ihren Verhandlungspartnern, dass die Quellensteuern auf Lizenzen und Zinsvergütungen gesenkt werden, welche Schweizer Multis für die Überweisung der Gewinne ans Headquarter in der Schweizer verwenden."

Der Bericht behauptet, dass die Schweiz gemeinsam mit anderen OECD-Staaten eine einseitige Strategie verfolge, um Entwicklungsländer zur Senkung der Quellensteuern zu verpflichten, um günstigere Konditionen für ausländische Investitionen zu schaffen.

Insbesondere einige Rohstoffhändler waren immer wieder beschuldigt worden, buchhalterische Tricks angewendet zu haben, um von den ärmeren Ländern, in welchen sie die Rohstoffe förderten, Steuervergünstigungen zu bekommen.

Die Staaten erheben Quellensteuern auf Lizenzgebühren, um solche Einkommensverluste zu verhindern. Wenn die Schweiz den Quellensteuersatz senkt, hat dies Auswirkungen, sagen die Vertreter der NGO.

Elizabeth Bürgi weist auf das Beispiel Mexikos hin. Das Land akzeptierte einen im Vergleich zu Peru (12,5%) niedrigeren Quellensteuersatz von 7,5%. Noch extremer war es im Fall von Georgien, das gemäss DBA von Schweizer Firmen überhaupt keine Quellensteuer verlangen darf. "Sie mussten einen Satz von Null akzeptieren, um die neue Regelung zur Amtshilfe zu bekommen", sagt sie.

Entwicklungsländer

Es gibt keine international anerkannten Kriterien zu Bestimmung, ob einem Land der Status als "entwickelt" oder "in Entwicklung" zugeschrieben wird.

Gemäss Schweizer Regierung waren 2012 37 Länder "in Entwicklung" begriffen. Die Definition dazu basiert auf einer Länderliste, die auf dem Dekret über bevorzugte Handelsrechte für Entwicklungsländer vom März 2007 beruht.

Die Studie der Universität Bern beruht auf der Klassifikation der UNO-Konferenz über Handel und Entwicklung (UNCTAD), die auch von der WTO angewandt wird. Sie besagt, dass es keine anerkannten Kriterien gebe, sondern nennt vielmehr konkrete Beispiele für "entwickelte" Länder: Israel und Japan in Asien; Bermuda, Kanada, Grönland, die USA und weitere in Nordamerika; Australien und Neuseeland in Ozeanien und Europa.

Transitionsländer befinden sich im Übergang von der zentralen Plan- zur Marktwirtschaft. Länder, die nicht den beiden Gruppen angehören, sind "in Entwicklung begriffen".

Die Weltbank teilt die Länder in vier Einkommensgruppen: Niedrige Einkommen (Pro-Kopf-Einkommen von unter 1026$) tiefe mittlere (bis 4036$), höhere mittlere (bis 12'476$) sowie hohe Einkommen (Pro-Kopf-Einkommen von über 12'476$). Gemäss Weltbank-Auffassung sind alle Länder mit Ausnahme der letzten Kategorie "in Entwicklung begriffen".

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Nicht überraschend oder schlüssig

Das Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA), welche das Berner Institut mit der Studie beauftragte hatte, zeigte sich vom Resultat nicht überrascht. Es befinde sich auf der gleichen Linie mit ähnlichen Studien, die bereits darüber gemacht wurden, zum Beispiel in den Niederlanden.

Letzten August hatte die niederländische Regierung erklärt, dass sie fast zwei Dutzend Entwicklungsländern die Möglichkeit einräumen würde, die Doppelbesteuerungsabkommen neu zu verhandeln, um Schlupflöcher zu schliessen, welche es den multinationalen Firmen ermöglichten, Steuern zu umgehen. Der Beschluss, die Abkommen zu überprüfen, wurde gefasst, nachdem verschiedene Studien zum Schluss kamen, dass die Wirtschaft von Schwellenländern Einkommensverluste hinzunehmen habe, die auf die niedrigen Steuersätze in den Abkommen zurückzuführen seien.

Die Berner Studie sei nicht schlüssig, sagt Stefan von Below, Sprecher des EDA, aber sie sei ein wichtiger Beitrag zu aktuellen nationalen und internationalen Diskussionen über rechtswidrige Finanztransaktionen aus Entwicklungsländern.

Die Schweizer DBA seien fair, weil die Schweiz bei den Verhandlungen mit allen Ländern auf niedrige Steuerraten drücke.  Die bisher kleine Zahl der DBA mit Entwicklungsländern begründete er damit, dass die wirtschaftlichen Beziehungen mit vielen von ihnen nicht sehr intensiv seien.

Aber mit der Unterzeichnung des Internationalen Abkommens über gegenseitige Amtshilfe in Steuerfragen der OECD kämen 20 weitere Entwicklungsländer auf der Schweizer Liste hinzu, sagte der Sprecher.

Kritischer gegenüber den Ergebnissen der Studie ist Pascal Duss, Experte für internationales Steuerrecht beim Staatssekretariat für internationale Finanzfragen. Sie enthalte verschiedene Fehler.

"Sie behaupten, dass diese DBA das 'Resultat von Verhandlungen zwischen stärkeren und schwächeren Partnern seien und dazu neigten, Regelungen zu enthalten, welche für die Schweiz vorteilhafter seien'. Das ist nicht der Fall", sagt er gegenüber swissinfo.ch.

Die Schweiz habe DBA nur mit Entwicklungsländern abgeschlossen, deren wirtschaftliche Aktivitäten sich auf einem bestimmten Niveau befänden und prioritär seien. Es sei unrealistisch, absolut gleiche Verfahren bei allen DBA in Betracht zu ziehen, weil die Verträge eine Brücke zwischen internen Steuersystemen zweier Länder bildeten und deshalb nie identisch sein könnten.

"Die Autoren der Studien mögen gute Rechtsanwälte sein, aber sind definitiv keine Steuerrechtsanwälte. Viele ihrer Ideen sind sehr utopisch", sagt er.


(Übertragung aus dem Englischen: Peter Siegenthaler), swissinfo.ch


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