Избрание в Швейцарии кабинета министров носит олигархические черты

Близится третий и последний этап перезагрузки федеральных органов власти Швейцарии: переутверждение состава федерального кабинета министров 11 декабря 2019 года. Первыми двумя этапами были парламентские выборы в октябре, вторые раунды выборов в малую палату парламента - в ноябре. 

И вот теперь, в декабре, полностью обновленному составу парламента на совместной сессии двух палат предстоит переназначить состав кабинета министров. Что не так с этой в целом формальной процедурой, за которой, однако, с замиранием сердца следит вся страна с самого утра рабочей среды? Об этом размышляет наш эксперт Клод Лоншан.

Процедура выборов состава Федерального совета Швейцарии содержит в себе некоторые особенности, которые мы знаем по системе функционирования «Ротари-Клубов». Там тоже существует «малое политбюро», «внутренний руководящий круг», который постоянно сам себя воспроизводит и который сам определяет свой состав в соответствии с давно и уже неясно кем установленными правилами. Называется такой принцип «кооптация». Пока еще этот принцип функционирует. С исторической же точки зрения он, однако, давно устарел.

Клод Лоншан 

Один из самых опытных и авторитетных политологов Швейцарии, основатель и директор института изучения общественного мнения gfs.bern. 

В течение 30 лет регулярно анализировал и комментировал результаты голосований и выборов на швейцарском телевидении SRF.  

Выборы — это когда есть из чего выбрать. Для этого требуется не менее двух опций, вариантов, предложений. Потому что только так у вас есть возможность принимать решения за что-то и против чего-то. В демократических странах под понятием «голосование» часто имеют в виду всенародные выборы парламента или президента. Но параллельно есть еще выборы, которые организуются и проводятся не народом, но органами, которые, в свою очередь, все-таки народом были избраны. 

Именно так происходит в Швейцарии начиная с 1848 года. Вот уже 171 год Национальный совет, большая палата парламента Швейцарии, формируется по итогам всенародных выборов на основании пропорционального принципа. Малая палата также избирается народом, но уже по мажоритарному принципу. Но это сейчас. Однако (удивительно, но факт) долгое время малую палату тоже избирали кантональные парламенты, то есть не народ, но структуры, народом избранные и получившие из рук народа соответствующие полномочия.

Понятие “кооптация” происходит от лат. cooptatio — дополнительное избрание, оно обозначает введение в состав выборного органа новых членов либо кандидатов собственным решением данного органа без проведения дополнительных выборов. Кооптация может в дальнейшем утверждаться на общем собрании соответствующей организации, если того требуют её учредительные документы.

Именно так, олигархически, функционируют, например факультеты университетов. Такой же логике следует «Ротари-Клуб» или Международный комитет Красного Креста. На первом месте стоит в данном случае преемственность. Но при этом страдает разнообразие, не говоря уже о том, что в данном случае отсутствует какая-либо демократическая легитимность.

Когда министров избирал народ

Взгляд в историю – создавая в 1848 году современное федеративное швейцарское государство, Конституционная комиссия должна была тогда ответить сразу на два серьезных вопроса: как должны выглядеть отношения между федеральным центром и кантонами, субъектами федерации, и как следует избирать Федеральный совет, правительство, федеральный кабинет министров? И оба раза ответы на эти вопросы давались на основе компромисса.

Народ в Швейцарии не должен был иметь право избирать министров

Первый компромисс исходил из создания строгого федерализма с четкой презумпцией региональной компетенции (в случае сомнения все полномочия передаются на места), второй же компромисс в значительной степени оказался забытым. А между тем Комиссия отвергла тогда, хотя и минимальным преимуществом, введение всенародных выборов министров Федерального совета, но и отдавать процедуру формирования кабинета только на откуп парламенту она не хотела.

Поэтому, когда завершился первый срок работы самого первого швейцарского кабинета, всем его членам пришлось отправиться в свой избирательный округ и пройти заново все избирательные этапы, какие проходят обычные кандидаты в депутаты парламента. Получив вотум народа (на тогдашнем языке — «комплимент», отсюда название этой процедуры, «комплиментарные выборы»), такой министр получал необходимую легитимацию, которая позволяла ему продолжить работу в качестве федерального советника, то есть министра. Главная цель этой процедуры состояла в том, чтобы не допустить формирования в стране замкнутой политической элиты.

Само собой разумеется, что действующим федеральным советникам такая процедура очень не нравилась. Первым в 1869 году от неё отказался Вильгельм Нефф (Wilhelm Naeff, 1802-1881), проработавший в кабинете бессменно 27 лет представитель кантона Санкт-Галлен. И все равно парламент после этого переназначал его на его министерскую должность. Начало было положено, и всего за какие-то тридцать лет практика прохождения министрами горнила «комплиментарных выборов» тихо из политической практики испарилась.

Парламентские выборы с большим количеством тормозов

С тех пор по поводу выборов в Федеральный совет сложились и существуют только два мнения: одно требует, в качестве единственно правильного, введения принципа всенародных выборов, другое исходит из того, что вполне достаточно переизбирать министров на совместной сессии двух палат парламента, образующих Федеральное собрание. Первое требование трижды (в 1900, 1939 и 2013 годах) выносилось на референдум, и трижды народ сам отвергал предоставление ему права избирать министров. Так в качестве единственно действующего принципа остался принцип номер два — но и здесь есть некоторые сложности.

В 1891 году партия Либералов (FDP), партия-основатель современной Швейцарии впервые кооптировала в состав правительства представителя католических консерваторов (сегодня партия демохристиан / CVP), то есть ввела в кабинет победителей в гражданской войне 1847 года представителя проигравших (это как если бы Ленин взял в своё правительство Колчака).

В 1929 году впервые в состав кабинета вошла Партия крестьян, ремесленников и бюргеров (BGB, сегодня SVP), а в 1943 году первое свое место получили социалисты. Такое расширение политического разнообразия в правительстве полностью соответствовало расчетам либералов (FDP), которые стремились обеспечить свое политическое превосходство путем — парадокс, но полная правда — контролируемого отказа от небольшой доли собственного властного доминирования.

Есть еще один существенный недостаток этого подхода: с его помощью очень сложно реагировать на изменения в обществе.

В 1959 году началась эпоха так называемой «магической формулы», которая продержалась в неизменном виде до 2003 года (от этого и ее предикат «магическая»). Либералы впервые тогда проиграли в противостоянии с католиками и социалистами, которые были полны решимости преодолеть абсолютное доминирование либералов в кабинете. 

«Магическая формула»: три первые по степени электоральной поддержки партии получают по 2 места в кабинете, а четвертая — одно место.

Социалисты требовали себе два места в федеральном совете, в итоге на выборах разыгралась «рубка», вошедшая во все учебники швейцарской истории. Впервые на выборах кабинета появились кандидатуры, не получившие в той или иной форме благословения либералов. Кроме того, именно тогда и закрепилась собственно «магическая формула», по которой три первые по степени электоральной поддержки партии получают по 2 места в кабинете, а четвертая — одно место.

Преимущества и недостатки кооптации

В итоге кооптация и демократические избирательные принципы до сих пор плотно увязаны в единую систему, определяющую порядок выборов в Федеральный совет. Парламент избирает правительство демократическим путем, но в соответствии с правилами, вытекающими из принципа кооптации. Такой порядок обеспечивает последовательность и политическую преемственность, нагружает правительственной ответственностью все политически значимые, а значит, потенциально оппозиционные партии и группы; кроме того, он способен избирать в кабинет тех, кто с точностью до миллиметра соответствует всем необходимым для работы в правительстве качествам и критериям.

С другой стороны, мы тем самым жертвуем разнообразием выборов и получаем проблему служебного соответствия: кандидат может отвечать всем критериям, и все равно быть плохим министром. Наконец, такая процедура не в состоянии быстро реагировать на политические изменения в парламенте и обществе. Прямое демократическое избрание министров народом позволило бы решить этот вопрос, сделав, однако, кабинет объектом и заложником текущей политики. Работа в кабинете стала бы нервозной и не такой комфортной, как сейчас. Так или иначе, народ сейчас не в состоянии напрямую влиять на кадровый состав кабинета. Но он может влиять на его работу опосредованно, вынося на референдум его решения.

Довыборы в Федеральный совет 5 декабря 2018 года: принципы прямой кооптации и демократического волеизъявления смешаны здесь весьма странным образом. На фото: новые министры Виола Амхерд (слева, оборона) и Карин Келлер-Суттер (юстиция и полиция). Keystone

Итак, чем завершатся выборы в Федеральный совет в 2019 году? А точнее, переутверждение его состава парламентом? Совершенно очевидно, что принципы кооптации и на этот раз будут преобладать над принципами демократии. Четвертая по силе партия, «Партия Зелёных», должна была бы получить, по идее, одно кресло в кабинете, но она его не получит. Парламентарии уже дали понять, что просто число голосов — этого мало. Партия должна доказать, что ее нынешний успех не случаен, а системен. И если через четыре года «Зелёные» опять добьются такого же успеха, тогда да, можно будет думать о кресле в кабинете.

Так что противоречие между демократией (выборы парламента) и кооптацией (выборы правительства парламентом) сохранится и, может быть, станет даже главной темой нового легислатурного периода, немедленно приведя к «грозе» ещё до 2023 года во время первых же довыборов в кабинет после отставки одного из действующих министров. Отправить министра в отставку народ, кстати, тоже не может, это способен сделать только сам министр. Или же парламент, не переизбрав его. Но такого в Швейцарии почти никогда не случается.

swissinfo.ch