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Presupuestos participativos (2) ¿Es extrapolable la experiencia de Porto Alegre?

Porto Alegre, capital del estado brasileño de Río Grande do Sul.

(United Explanationes)

Hoy, en Porto Alegre, los ciudadanos conocen las cuestiones públicas y deciden sobre ellas, transformándose, ellos mismos, en los protagonistas de su propio futuro.

En este segundo artículo analizaremos los resultados que ha tenido el Presupuesto Participativo (PP) en esta ciudad brasileña – declarada una experiencia modelo de política pública en el Informe sobre Desarrollo Humano 2003Enlace externo de Naciones Unidas – y hasta qué punto supone una alternativa al modelo de Estado mínimo.

Proyecto político-social: gobierno y participación

La historia del PP es una historia de aprendizaje mutua. Los principios de la política que constituyen el tejido social en este sistema participativo se fueron concretando con el paso del tiempo y se tradujeron en valores sociales, códigos de comportamiento y en una nueva cultura política local. Estos principios podrían resumirse en:

Presupuestos participativos (1) La experiencia pionera de Porto Alegre

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La historia de los presupuestos públicos en Brasil está marcada por distorsiones relacionadas con la concentración de poder, el derroche de recursos y la corrupción. En Porto Alegre, la capital del estado Río Grande do Sul, esta historia ha cambiado.

El Ayuntamiento creó un sistema innovador para formular y hacer el seguimiento del presupuesto municipal donde la población, a través de debates y consultas, determina los ingresos y los gastos y dónde y cuándo realizar las inversiones.

Veremos en dos artículos el origen, la evolución y las conclusiones que se pueden extraer de esta experiencia brasileña. En esta primera parte se explicará el Presupuesto Participativo (en adelante PP) como modelo de gestión político-administrativo; qué es, cuándo surge y de qué manera funciona.

Los primeros pasos

Hasta principios de los ochenta, Porto Alegre experimentó un acelerado crecimiento de su población y una fuerte concentración de los ingresos, dejando a un tercio de la población en zonas periféricas de la ciudad sin infraestructuras urbanas. El Gobierno, centralizado y no democrático, era un obstáculo para establecer una relación de transparencia con la sociedad. En las elecciones de 1988, la Alcaldía pasó a manos de un bloque de izquierda (Frente Popular), dominada por el Partido de los Trabajadores (PT).

El sistema del PP empezó a funcionar en 1989 enfrentándose a una difícil situación que, además de la novedad del sistema, logró una modesta participación y dificultades de financiación. Asimismo, fueron surgiendo diversas dificultades:

  • las prioridades de las regiones más pobres diferían de aquellas con mejores condiciones,
  • la inexistencia en las zonas más pobres de un sentimiento común,
  • la disparidad en el grado de organización de los ciudadanos,
  • la tradición de la relación política entre los poderes públicos y los ciudadanos, basada en el intercambio de favores y
  • una falta de experiencia a la hora de debatir sobre temas importantes y técnicos, como es el presupuesto.

Cuando la ciudad recuperó su capacidad de inversión, gracias a una profunda reforma fiscal, el PP recibió un fuerte impulso. Ello, junto con la transparencia en las cuentas públicas y la efectiva inversión en obras y servicios, fue lo que garantizó la credibilidad en el proceso del PP.

¿Cómo funciona el Presupuesto Participativo?

La estructura del PP está formada por tres tipos de instancias que realizan el proceso de mediación entre el Ejecutivo y los ciudadanos. En primer lugar, están las unidades administrativas e instancias internas creadas especialmente para la comprensión y el procesamiento técnico-político de la plantilla presupuestaria en conjunto con los ciudadanos; luego nos encontramos con las instancias comunitarias (autónomas en relación a la Administración), formadas por los núcleos organizativos de las comunidades locales, conforme sus propios mecanismos y culturas locales, y, por último, están las instancias públicas permanentes de participación comunitaria.

La ciudad se dividió en 16 zonas, según criterios geográficos y sociales a través de los cuales se organizó la plena participación de la población, incluyendo a ciudadanos y entidades ligados a cuestiones como los derechos de la mujer, la asistencia sanitaria o las asociaciones culturales. Así mismo, se crearon otras organizaciones de participación dedicadas a temas concretos: organización y desarrollo urbano de la ciudad, transporte y circulación, asistencia sanitaria y social, educación, cultura, actividades recreativas, desarrollo financiero y previsión fiscal.

Las dos etapas principales del ciclo del PP son las reuniones regionales y temáticas. En la primera etapa, la contabilidad de la inversión aprobada el año anterior se hace pública para comprobar qué se ha hecho realmente, qué se está haciendo, y qué no se ha empezado todavía y por qué. En la segunda fase, los vecinos de cada barrio y los participantes de las organizaciones temáticas deciden sus prioridades y eligen a los asesores del Presupuesto. Entre estas dos fases existe una intermedia, en la que se celebran numerosos encuentros, tanto en la esfera temática como en la regional (dividida a su vez en microrregiones). Es entonces cuando la población expresa sus necesidades y establece una cierta prioridad para las obras más urgentes. El Consejo Municipal del Plan de Gobierno coordina y organiza el proceso de elaboración de los presupuestos y del plan de inversión y, más tarde, comprueba la ejecución del presupuesto acordado.

Es así como se produce la unión real de la democracia directa y participativa con la democracia representativa. Naturalmente, es una relación tensa y difícil pero que ha demostrado ser positiva. El presupuesto posee la doble función de ser tanto un instrumento de la programación de la labor del Gobierno, como una manera de control de las finanzas públicas. Sin embargo, y como veremos en el próximo artículo, este modelo se enfrenta a diversos desafíos como la falta de eficacia, de participación o de institucionalización. La historia nos ha enseñado a desconfiar de las “grandes experiencias”, pero, ¿es esta experiencia ejemplar, no como modelo a copiar, sino como un experimento a raíz del cual sea posible reflexionar para construir proyectos en otros lugares?

Este artículo se publicó inicialmente en United ExplanationsEnlace externo

Marta Pérez es licenciada en Economía por la Universidad de Valencia. Gracias al Máster en Relaciones Internacionales del IBEIEnlace externo pudo especializarse en Política Económica del Desarrollo, América Latina y la Unión Europea. Actualmente es consultora de desarrollo sostenible y cooperación territorial en Londres.

- El reconocimiento al derecho de las personas a participar en la gestión pública municipal, sin distinción de cualquier naturaleza, y el reconocimiento del deber del municipio de ofrecer las condiciones necesarias a la promoción de la calidad de vida de forma universal.

- La transparencia de las acciones del Estado que orienta esta forma alternativa de administración del dinero público. Todo el presupuesto ha estado abierto a discusiones en el PP: la población ha debatido no solo la parte referente a obras y servicios, sino también la de creación de cargos públicos o contrataciones.

- La claridad en las inversiones públicas y la posibilidad de control social del municipio estimula una conciencia ciudadana y ha generado otros espacios de participación en el ciclo del PP, como son los foros. La rendición de cuentas en las diferentes etapas y el seguimiento por parte de las comunidades en la realización de obras y servicios a través de comisiones, contribuyen a este control público sobre las acciones de la administración municipal.

- El derecho a la información es fundamental en el proceso de democracia participativa del PP, pues todo ciudadano puede y debe tener acceso a la información pública.

Los resultados del PP

En la democracia participativa interesa sentir y vivir el ambiente favorable al autodesarrollo que una sociedad comprometida puede experimentar, con sus diferencias, sus necesidades, sus cambios, su multiplicidad cultural y sus formas de inclusión. En 2004, un 83% de los ciudadanos de Porto Alegre tenían buena imagen de su ciudad y de su barrio, y un 79 % eran optimistas en relación al futuro.

El Ayuntamiento había dedicado un porcentaje que varía entre el 15 y el 25% de los ingresos a inversiones. El Presupuesto ha dado prioridad a las obras de saneamiento básicas, permitiendo un aprovisionamiento de agua potable al 98% de las familias. Con respecto al sistema de alcantarillado, el incremento ha sido aún mayor, así como la pavimentación de las calles de los suburbios. El alumbrado público y la urbanización de zonas, el transporte público, la educación, la salud y el alojamiento, son otras cuestiones que se consideran prioritarias y donde se sitúan las principales mejorías.

El PP, además de un modelo de gestión, es un proyecto político de gobierno que ha avanzado mucho en la dirección de ampliar el espacio de diálogo entre el Estado y la sociedad. Es un sistema inacabado, que tiene como característica la autoreglamentación y la flexibilidad en sus fronteras. El proceso del PP potencia las redes comunicativas ya existentes en la sociedad e incluso crea más oportunidades de multiplicación de las mismas. Puesto que va dirigido a la construcción del interés general en el ámbito municipal, obligando a cada entidad a poner en relación sus reivindicaciones con la de los otros, los individuos ven sopesadas sus demandas particulares en la balanza de suma global.

El PP ha demostrado que la administración transparente y democrática de los recursos es la única manera de evitar la corrupción y el despilfarro de los fondos públicos. El PP ha manifestado también que la intención de contar con mecanismos eficaces de participación y el compromiso del Gobierno de hacer aquello que ha decidido la población, es esencial para romper las cadenas y las barreras burocráticas que separan a la sociedad del Estado, y para formar una ciudadanía activa y movilizada.

Porto Alegre está en vías de inventar una nueva figura de la división de poderes. Con su PP, ha creado un cuarto poder, el de los ciudadanos que asumen directamente la toma de decisiones. Esta democracia participativa ha modificado el funcionamiento del sistema político: la sociedad civil ha conservado su independencia y puede continuar desempeñando el papel de contrapoder; la comunicación entre los representantes o los funcionarios y el resto de ciudadanos se ha intensificado.

Hay que subrayar, no obstante, que la experiencia de Porto Alegre tiene lugar en un contexto muy específico. El PP choca con una serie de dificultades que aún no se han resuelto, como son la participación limitada cuantitativamente a una fracción movilizada de la población, los riesgos de institucionalización o el problema de la escala que debe afrontar la democracia asamblearia (la deliberación pierde en calidad mientras se incrementa el número de participantes en las asambleas).

¿Una experiencia extrapolable?

A partir del éxito ocurrido en Porto Alegre, fueron surgiendo otros casos de PP en el mundo. Otras ciudades en América Latina y, más adelante, en Europa, han adoptado el PP como forma de participación ciudadana y gestión municipal, adaptando el modelo de Porto Alegre a su propio contexto y tradición democrática. Existe actualmente una gran riqueza y diversidad de modelos y experiencias, con objetivos y procedimientos diversos entre sí.

En la República Argentina: Rosario, San Fernando, el Municipio de Morón, Córdoba Capital, San Carlos de Bariloche, Reconquista y La Plata también adoptaron el uso de esta herramienta de participación directa. Esto derivó en la creación de la Red Argentina de Presupuestos Participativos que agrupa a los municipios que lo utilizan.

En Brasil: Belém do Pará, Cosmópolis, São Bernardo do Campo, Diadema, Santo André, Jaboticaba, Santos, Piracicaba, São José dos Campos, Santa Bárbara d’Oeste, Belo Horizonte, Ipatinga, Betim, Timotéo, João Monlevade, Florianápolis, Blumenau, Joinville, Palmeira, Gravatal, Londria, Vitória, Vila Velha, Rio Branco, Brasilia, Recife.

Sin cruzar el charco, aquí en España también encontramos algunos ejemplos; Sevilla, Málaga y Córdoba en Andalucía; Santa Cristina de Aro, Figaró-Montmany, Rubí, Castellar del Vallés, Parets, Sabadell, San Baudilio de Llobregat y Villafranca del Panadés en Cataluña y Colonia de San Pedro, en Baleares.

En Europa, cabe citar la experiencia de Bolonia (Italia), en América del Norte la de Ontario (Canadá), Portland, Auburn y el Estado de Minnesota (EEUU) y en Asia, la de Yokohama (Japón).

Sin que sea una solución milagrosa, y pese a chocar con dificultades reales, la experiencia brasileña resulta interesante. Es más, no se reduce a una maquinaria institucional, sino que posee un fuerte contenido social que abarca a los actores (que adquieren valor en el proceso participativo) y a la reorientación de las políticas públicas hacia los pobres. La dinámica instaurada no podría comprenderse con la retórica de la ruptura con el capitalismo, discurso defendido por el Partido de los Trabajadores en los años ochenta. Con los hechos en la mano, supone más bien una tentativa de regularlo, de compensar los desequilibrios creados por el mercado y de afirmar el peso de la acción política frente a la lógica de beneficio. Otra lógica es posible y necesaria a escala global.


Este artículo se publicó inicialmente en United ExplanationsEnlace externo

Marta Pérez es licenciada en Economía por la Universidad de Valencia. Gracias al Máster en Relaciones Internacionales del IBEIEnlace externo pudo especializarse en Política Económica del Desarrollo, América Latina y la Unión Europea. Actualmente es consultora de desarrollo sostenible y cooperación territorial en Londres.

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