Швейцария решила, как голосовать по вопросу отношений с ЕС

Правительство заявило, что договор должен быть вынесен на необязательный / факультативный референдум. Keystone-SDA

Федеральный совет Швейцарии принял принципиальное решение по будущему третьему пакету секторальных (билатеральных) соглашений с Европейским союзом. Кабинет заявил, что договор должен быть вынесен на необязательный / факультативный референдум — таким образом, для одобрения третьего пакета будет достаточно простого большинства голосов граждан.

Формат, предполагающий одобрение и населением, и большинством кантонов (обязательный референдум, принцип «двойного большинства»), был отклонён кабинетом как метод, излишне затрудняющий принятие сбалансированного решения. На заседании Федерального совета в среду 30 апреля 2025 года обсуждался один из главных, а по сути «самый главный вопрос»: должен ли третий пакет соглашений с ЕС быть утверждён исключительно большинством избирателей, или также ещё и большинством субъектов федерации (кантонов)?

Читайте также:

Второй вариант означал бы необходимость добиваться так называемого «двойного большинства» (народ + кантоны), что существенно повышало бы порог прохождения этих документов через референдум. И вот теперь решение принято: для одобрения пакета достаточно будет простого большинства голосов граждан. Формально окончательный формат голосования (факультативный или обязательный референдум) должен быть еще утверждён парламентом. Голосование пройдет не ранее 2028 года.

По словам главы Федерального департамента / Министерства иностранных дел (ФДИД / EDA) Иньяцио Кассиса (Ignazio Cassis), пакет будет представлен парламенту в виде четырёх соглашений, по которым нужно будет принять решение на референдуме. Пакет состоит из:

• соглашения «о стабилизации двусторонних отношений ЕС и Швейцарии»,
• соглашения по рынку электричества,
• соглашения в области здравоохранения,
• соглашения по продовольственной безопасности.

Такое разделение, как подчеркнул Иньяцио Кассис на пресс-конференции, позволяет соблюсти конституционный принцип «единства предмета голосования», обеспечивая прозрачную процедуру обсуждения в парламенте и принятия решения народом на референдуме.

Какие соглашения входят в «третий пакет»

1. Пакет «мер по стабилизации отношений между Швейцарией и ЕС»

Так называемый пакет стабилизационных мер включает три ключевых компонента.

Во-первых, речь идёт о дальнейшем развитии уже существующих двусторонних соглашений — в частности, в сферах:

воздушного и наземного транспорта,

взаимного признания технических норм (MRA),

торговли сельскохозяйственной продукцией,

режима свободного передвижения физических лиц.

Во-вторых, пакет содержит два новых элемента:

институциональные положения,

правила в области государственных субсидий.

Свободное передвижение лиц и «защитная оговорка»

Самые острые политические споры в Швейцарии вызывает вопрос о дальнейшем совершенствовании режима свободного передвижения лиц. Как отмечает Федеральный совет, в ходе переговоров с ЕС Швейцария добилась права самостоятельно активировать «защитную оговорку», если динамика иммиграции будет грозить выйти из-под контроля.

Точные тексты соответствующих положений на момент публикации ещё не обнародованы, однако эта оговорка призвана стать инструментом национального реагирования в случае кризисных ситуаций в сфере миграции.

Институциональные элементы и арбитраж

Так называемые институциональные элементы охватывают два центральных аспекта:

механизм динамической имплементации норм ЕС в швейцарское законодательство,

создание процедуры разрешения споров между ЕС и Швейцарией.

Согласно проекту, в случае разногласий решение в последней инстанции будет принимать независимый арбитражный суд, формируемый на паритетной основе. Если спор касается толкования норм права ЕС, арбитраж обязан будет запросить разъяснение у Суда Европейского союза (EuGH). Однако окончательное решение всё равно останется за тем же арбитражным органом, что сохраняет принцип паритетного участия сторон.

2. Соглашение в области электроэнергетики

Согласно позиции Федерального совета, новое соглашение между Швейцарией и Европейским союзом в сфере электроэнергии направлено на укрепление надёжности поставок, стабильности электросетей и упрощение трансграничной торговли электроэнергией.

В случае заключения соглашения швейцарский оператор национальной энергосети Swissgrid будет официально включён в европейские процессы, связанные с обеспечением сетевой устойчивости. Это повысит уровень координации между Швейцарией и ЕС при управлении потоками электроэнергии и реализации экстренных стабилизационных мер.

Соглашение также предусматривает частичную либерализацию внутреннего рынка электроэнергии: швейцарские домохозяйства в будущем смогут самостоятельно выбирать поставщика, что сегодня ограничено. При этом, как подчёркивает Федеральный совет, Швейцария не берёт на себя никаких новых обязательств в области экологического и климатического законодательства ЕС.

3. Соглашение о безопасности пищевых продуктов

Необходимость заключения соглашения с ЕС в сфере продовольственной безопасности Федеральный совет объясняет повторяющимися случаями поступления на рынок Швейцарии контрафактной, загрязнённой или потенциально опасной продукции. Документ направлен на создание единого пространства продовольственной безопасности и усиление контроля за качеством продуктов, циркулирующих между Швейцарией и ЕС.

Соглашение предусматривает:

согласование процедур мониторинга качества,

механизмы быстрого реагирования на инциденты,

налаживание систематического обмена информацией.

При этом, как подчёркивает Федеральный совет:

гармонизация сельскохозяйственной политики с ЕС исключена;

действующие в Швейцарии стандарты качества и безопасности сохраняются в полном объёме;

предусмотрены конкретные исключения, предотвращающие возможное понижение уровня защиты потребителей.

4. Соглашение в области здравоохранения

По заявлению Федерального совета, соглашение с Европейским союзом в области здравоохранения направлено на укрепление трансграничной координации и сотрудничества в случае кризисных ситуаций — таких, как пандемия COVID-19.

В частности, Швейцария получит:

доступ к механизмам обеспечения безопасности в сфере здравоохранения ЕС,

возможность участия в работе Европейского центра по профилактике и контролю заболеваний (ECDC).

По оценке правительства Швейцарии, участие в этих структурах позволит повысить эффективность систем раннего предупреждения и механизмов реагирования, что, в свою очередь, усилит защиту населения Швейцарии в случае будущих санитарных угроз.

Правовая экспертиза и тактический расчёт

Решение о формате референдума не было простым. Как пояснил Федеральный совет, в последние месяцы активно обсуждался вопрос: требуется ли для «стабилизационной части» соглашения одобрение не только со стороны народа, но и кантонов. Федеральный власти провели правовую и политическую оценку возможных сценариев, проконсультировались с кантонами, парламентскими внешнеполитическими комиссиями и независимыми юридическими экспертами.

А также:

На этой основе правительство пришло к выводу: факультативный (необязательный) референдум и простое большинство голосов граждан — формат, который наиболее обоснован с точки зрения Конституции страны. На вопрос корреспондента телерадиокомпании SRFВнешняя ссылка о том, не было ли это решение связано с желанием облегчить принятие соглашений на голосовании, Иньяцио Кассис ответил прямо: «Мы не можем отрицать, что в этих соображениях есть и тактический момент». Однако, подчеркнул он, определяющей была в итоге правовая логика, а не тактический расчёт.

Инициатива «Компас» требует двойного большинства

Комитет «Компас» настаивает на том, чтобы третий пакет соглашений между Швейцарией и Европейским союзом был одобрен не только народом, но и кантонами. Цель — обеспечить правовую определённость на долгосрочную перспективу. При выполнении этих условий инициаторы готовы отозвать свою инициативу. Официально запущенная осенью 2024 года, она требует, чтобы международные договоры, предполагающие заимствование Швейцарией значимых правотворческих норм, выносились на обязательный референдум.

Это означает, что их принятие должно быть одобрено двойным большинством — и граждан, и кантонов. Такой механизм значительно повышает уровень демократической легитимации. На пресс-конференции в Берне, состоявшейся во вторник 29 апреля 2025 года, организаторы инициативы заявили:

Если Федеральный совет и парламент официально поддержат формат обязательного референдума по соглашениям с ЕС, и если оба большинства — народ и кантоны — скажут «да» на голосовании, то комитет готов отозвать инициативу. Представители инициативы «Компас» подчёркивают: они не стремятся тормозить процесс, но требуют чётких институциональных гарантий. В противном случае инициатива будет официально направлена в Федеральную канцелярию в Берне уже летом 2025 года.

Федеральный совет напомнил, что он и ранее применял аналогичный подход. Первые два пакета соглашений с ЕС, включая Шенгенское и Дублинское соглашения, также выносились на факультативный референдум, несмотря на то что их принятие потребовало потом провести серьезную работу по адаптации и актуализации швейцарского законодательства, причем в степени, не идущей ни в какое сравнение с нынешними соглашениями.

Также по теме:

Таким образом, Швейцария «сохраняет преемственность своей европейской политики». Федеральный совет также напомнил о результатах голосования 2012 года по народной законодательной инициативе Staatsverträge vors Volk («Об обязательном выносе на всенародный референдум всех межгосударственных соглашений»): тогда против этой меры выступили 75,3% избирателей. Тем самым нынешний выбор «факультативной модели» отражает, по мнению кабмина, как эту волю избирателей, так и текущую правовую оценку ситуации.

Реакция партий

Решение Федерального совета вынести третий пакет соглашений с ЕС на факультативный референдум вызвало неоднозначную реакцию среди политических партий Швейцарии. Критика, прежде всего, звучит со стороны правого фланга — в частности, от Швейцарской народной партии (SVP). Лидер парламентской фракции этой партии Томас Эши (Thomas Aeschi) в интервью телеканалу SRF заявил, что «шокирован» решением правительства. По его словам, в свете прецедентных решений Федерального суда, международные договоры имеют приоритет над Конституцией Швейцарии, и в такой ситуации проведение обязательного референдума было бы однозначно необходимым.

Обязательно ли проведение четырёх референдумов?

Нет. Как следует из названия, факультативный референдум проводится только в том случае, если после принятия соответствующего постановления парламентом в течение 100 дней будет собрано 50 000 действительных подписей, которые необходимо направить в Федеральную канцелярию. Это правило применяется в данном случае к каждому соглашению, входящему в третий пакет соглашений Швейцарии с ЕС. Таким образом, не исключено, что на референдум попадут вовсе не все соглашения из упомянутых четырёх.

В то же время парламент вправе самостоятельно принять решение о проведении референдума в форме обязательного голосования по межгосударственным соглашениям (obligatorisches Staatsvertragsreferendum), если сочтёт это необходимым, причем голосовать будут и народ, и кантоны («двойное большинство»). По словам министра иностранных дел Иньяцио Кассиса (Ignazio Cassis), вопрос о типе референдума особенно актуален в связи с первым соглашением, то есть с «пакетом мер по стабилизации отношений между ЕС и Швейцарией».

«Непонятно, почему в данном случае не применяется механизм обязательного референдума, — гневно заявил Томас Эши. — Попытки обойти народ вызывают у него, народа, недовольство. Его решение на референдуме точно будет отрицательным». Сопредседатель Социал-демократической партии (SP) Седрик Вермут (Cédric Wermuth) также выступил перед SRF — но уже с нейтральной, даже прагматичной позицией: «Мы ожидали именно такого решения. Это единственно правильный и демократический путь. Мы будем отстаивать эту позицию в парламенте».

А в чем разница между обязательным и необязательным референдумом, что это такое за «двойное большиство»? Разъясняем:

Другие представители этой партии подчёркивают, что решение на основе простого большинства гарантирует равный вес каждому голосу. А поскольку соглашения с ЕС касаются всех граждан в равной степени, то и решение должно приниматься именно большинством граждан: «Это повышает шансы на честную политическую борьбу».

Выступив от имени партии «Зелёных либералов» (GLP) председатель фракции и депутат Национального совета (большой палаты парламента) Корина Гредиг (Corina Gredig, кантон Цюрих) написала в социальной сети X, что Федеральный совет сохраняет верность прежнему европейскому курсу, и это правильно: «Факультативный референдум обеспечивает преемственность. Мы нуждаемся в объективном решении — в интересах безопасности, стабильности и процветания».

Депутат Национального совета от партии Либералы (FDP) Андри Зильбершмидт (Andri Silberschmidt) в интервью SRF назвал решение Федерального совета предсказуемым и взвешенным: «Но мы заявим о своей позиции только тогда, когда будет представлено официальное послание (с подробным изложением положений всех четырех соглашений). Вопрос о необходимости и целесообразности двойного большинства включает ведь в себя не только юридические, но и политические аспекты». Он добавил, что партия примет окончательное решение в зависимости от содержания соглашений: «Пакет должен быть достаточно убедительным, чтобы его поддержало большинство. Только тогда он имеет смысл».

Депутат Национального совета от партии Центристов (Mitte) Элизабет Шнайдер-Шнайтер (Elisabeth Schneider-Schneiter, кантон Базель-сельский) заявила на платформе X, что правительство делает ставку на последовательность и преемственность. При этом, по её словам, парламент и кантоны сохраняют в оценке каждого из элементов пакета «пространство для манёвра».

Итак, согласно решению Федерального совета, третий пакет соглашений с ЕС будет разделён на четыре соглашения. По каждому из этих соглашений возможен отдельный факультативный референдум. Для этого потребуется по каждому соглашению собрать 50 000 подписей в течение 100 дней после принятия соответствующего официального постановления. В политических кругах считается, что запуск таких референдумов по всем четырём соглашениям — вполне вероятен, а значит практически гарантирован.

Что произойдёт в случае отказа народа согласиться «третьим пакетом»?

По словам директора Федерального Ведомства юстиции (Bundesamt für Justiz, подразделение Министерства юстиции и полиции) Михаэля Шёлля (Michael Schöll), соглашение номер один (пакет мер по стабилизации двусторонних отношений с ЕС) может вступить в силу и самостоятельно, то есть без обязательной привязки к остальным трём соглашениям.

Однако обратная ситуация невозможна: например, соглашение об электроэнергии не может быть ратифицировано отдельно, если пакет стабилизационных мер будет отклонён. Министр иностранных дел Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis) подтвердил эту логикуВнешняя ссылка:

• «Дальнейшее развитие (существующих договоров с ЕС) невозможно без стабилизации (двусторонних отношений первых двух пакетов) — это вполне логично».

По словам И. Кассиса, Федеральный совет намеренно представил четыре отдельных договора и предложил вынести их на референдум по отдельности, чтобы дать избирателям возможность выразить мнение по каждому пункту и избежать недоразумений и обвинений в том, что народу подсунули «кота в мешке». Таким образом, граждане смогут учесть нюансы каждого соглашения и принять осознанное решение по каждому из них.