Швейцария снова дискутирует на тему отношений с ЕС

Отношения с ЕС — это одна из основных внешнеполитических констант Швейцарии последних трех десятков лет. Keystone / Gaetan Bally

Отношения с ЕС — это одна из основных внешнеполитических констант Швейцарии последних трех десятков лет. На подходе — с огромными мучениями свёрстанный третий пакет секторальных соглашений с Брюсселем. Дополнительный фактор неопределённости и источник споров и дебатов — прямая демократия и федерализм, а точнее, роль кантонов.

Швейцарское правительство, как видно, по-прежнему не проявляет особого энтузиазма по поводу нового, третьего пакета соглашений с Европейским союзом. Но деваться некуда: ЕС — это основной партнер Швейцарии. А тут еще прямая демократия и споры о том, каким образом голосовать по этим новым соглашениям: в пакете, или по отдельности, на основе только народного большинства, или же с привлечением еще и кантонов как самостоятельных игроков, в политическом смысле вовсе не равновеликих соответствующему населению? Поэтому Федеральный совет и начал лавировать. Сможет ли он куда-нибудь вылавировать?

Первые отклики и реакции показали: тактика затягивания времени в этом вопросе больше не работает. Ничего не ясно — возможно, это единственное, что можно с уверенностью сказать о нынешнем состоянии отношений Швейцарии и ЕС. И в подобных ситуациях Федеральный совет нередко предпочитает вообще не принимать никаких решений, мол, всякое дело должно отлежаться. Как говаривал недавно скончавшийся пресс-секретарь Федерального совета Андре Симонацци (André Simonazzi), если решение ещё не созрело, то решение не принимать решение, возможно, и есть самое правильное решение.

Подробнее:

Именно так правительство на протяжении долгого времени и решало вопросы «европейского досье». Члены Федерального совета хорошо осознают, насколько общество Швейцарии расколото по этому вопросу. И когда переговоры с ЕС по третьему пакету секторальных соглашений были формально завершены, федеральный советник (глава МИД) Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis) заявил: «Мне жаль, что никто не ощущает по этому поводу никакого энтузиазма. Но у нас ведь так всегда, так что вот и сейчас: да, это не свадьба по любви — но и похоронами это я бы не назвал».

Где же сторонники?

Федеральный совет вёл себя так, будто усердные швейцарские переговорщики самостоятельно привезли из Брюсселя некий предмет, который теперь следует поставить в шкаф за стеклянную дверцу — чтобы позже, без спешки, как следует эту диковинку рассмотреть. Такой подход вызвал раздражение прежде всего у тех политических сил, которым важны конструктивные отношения Швейцарии с ЕС. Впрочем, энтузиазм тут все-таки есть — в лагере противников, испытывающих «такую личную неприязнь» к этому пакету соглашений. А сторонники? Никто из них не ликует. Никто не стремится выйти на авансцену и повести народ к новому этапу отношений с Европой.

Когда же правительство выложит карты на стол? Когда оно, возможно, даже скажет: да, мы хотим заключить эти соглашения? В конце апреля это случилось. Или всё-таки нет? Заявление кабмина прозвучало как-то уж очень завуалированно — в стиле «важного стратегического сигнала». Речь идёт о решении, которое может сыграть ключевую роль, а именно о формате референдума, на который будут вынесены соглашения третьего пакета секторальных договоров с ЕС. Согласно позиции Федерального совета, для одобрения этих документов будет достаточно простого большинства голосов граждан страны. Поддержка большинства кантонов (так называемое «двойное большинство») в данном случае не требуется. А так ли это?

Зачем нужно двойное большинство?

Окончательное решение все равно примет парламент. Однако правительство уже сейчас рекомендует ему отказаться от кантонального большинства — по аналогии с процедурой голосования по предыдущим двусторонним соглашениям между Швейцарией и ЕС, образующим два предыдущих пакета (так называемые Bilateralen I и II). Но зачем вообще нужно так называемое двойное большинство?

В Швейцарии большинство кантонов (субъектов федерации) необходимо тогда, когда в стране проводится всенародное голосование по изменениям и поправкам к Конституции, по каким-то срочным постановлениям федерального уровня (dringliche Bundesbeschlüsse) или если речь идет о вступлении страны в международные организации. Эта норма была закреплена в Конституции после гражданской войны 1847 года с целью интеграции сельских католических кантонов, эту войну проигравших, в систему молодого швейцарского федеративного государства. Таким образом, в Швейцарии кантональное большинство (Ständemehr) представляет собой тонкий и важный инструмент создания баланса политических сил.

Оно сознательно даёт в руки политическому меньшинству мощный инструмент влияния. В итоге сегодня голос одного гражданина кантона Аппенцелль-Внешний «весит» в сорок раз больше, чем голос гражданина кантона Цюрих. Как отмечает профессор политологии Адриан Фаттер (Adrian Vatter) в интервью радио SRF, в случае со Ständemehr речь идёт не о демократии, то есть не о большинстве населения, а о федерализме, о защите интересов малых консервативных швейцарских кантонов. Как говорит далее Адриан Фаттер, нынешний спор о том, как голосовать по третьему пакету соглашений с ЕС, с применением «двойного большинства» или на основе отказа от Ständemehr, не носит юридический характер, это скорее «вопрос политического принципа».

Поскольку всем понятно: если консервативные кантоны получат в свои руки этот инструмент, шансы новых соглашений с ЕС получить добро на референдуме резко понизятся. Уже в 2005 году двусторонние соглашения «второго пакета», включая вопрос о вступлении страны в Шенген и Дублин, барьер кантонального большинства не преодолели бы. И, соответственно, наоборот: если лишить малые сельские кантоны их права вето, то это заметно повысит шансы соглашений третьего пакета получить народное «окей» на референдуме, оставив после себя тот самый неприятный «осадок». «Мы не можем отрицать, что в этих соображениях был и тактический элемент», — признал Иньяцио Кассис на днях (Ignazio Cassis), представляя общественности именно это стратегическое решение правительства: голосовать только на основе простого народного большинства, исключив кантоны.

Но теперь вокруг этого политически принципиального вопроса разгорается едва ли не религиозная по своему характеру полемика. Противники третьего пакета соглашений с ЕС чувствуют себя обманутыми. Они требуют, чтобы голосование по новым соглашениям с ЕС проходило с соблюдением всей полноты демократических процедур — то есть чтобы своё слово сказали и народ, и кантоны, которые в политическом смысле, как уже говорилось, отнюдь не равновелики: в Швейцарии различают народ как народ (Volk) и народ, представленный не как сумма индивидов, но как особое политическое единство — кантон или Stand.

Противники третьего пакета утверждают, что новые соглашения по своей сути (sui generis) обладают конституционным характером, поскольку они предполагают «динамическую имплементацию» Швейцарией права ЕС. Сторонники третьего пакета, напротив, опираются на формально-юридическую позицию федерального правительства: для этого пакета соглашений, как и для предыдущих, достаточно простого большинства голосов граждан. И точка.

Утечки из правительства

Вскоре стало известно, что в правительстве, состоящем из семи министров, именно Иньяцио Кассис и сыграл решающую роль в принятии спорного решения о формате референдума. Такие утечки — верный признак напряжённой атмосферы в кабмине. Кроме того, стало ясно: это одно из тех решений, которые в правительстве как правило всегда откладываются в «долгий ящик». Но даже самый долгий ящик имеет свой конец, а это решение было вынесено на обсуждение в том числе ещё и потому, что тогдашний президент Виола Амхерд стремилась завершить свое президентство успехом: ей очень хотелось увенчать это здание фундаментальным прорывом на европейском направлении.

Одновременно стало известно, что министр иностранных дел, продвигая идею референдума без участия кантонов, пошел на смену политического лагеря — отвернувшись от бюргерского консервативного большинства в составе четырёх членов кабмина, он перешел в стан левого меньшинства, ориентированного на проевропейский курс. И теперь Иньяцио Кассис, представляющий в кабмине правоцентристскую партию «Либералы» (FDP), воспринимается в правом лагере как перебежчик. В консервативных кругах его называют «предателем» и «марионеткой левых» (образ Кассиса в образе такой куклы украшает свежий выпуск правого журнала «Вельтвохе»). В то же время другая часть прессы говорит о его «смелости».

Хотя на самом деле он просто воспользовался благоприятной возможностью. До того как стать министром Федерального совета, Иньяцио Кассис представлял интересы страховых компаний в парламенте и долгое время работал в качестве системного лоббиста. Он умеет не только считывать баланс сил, но и манипулировать им — и знает, когда наступает подходящий момент действовать. А конец апреля 2025 года выглядел именно таким моментом: на фоне введённых США в отношении Швейцарии таможенных пошлин политическая нервозность в стране почти уже перешла в стадию лихорадки. И всем было ясно: Швейцария не может себе позволить одновременно торговую конфронтацию с США и новую фазу напряжённости в отношениях с ЕС.

Вскоре стало известно, что в правительстве, состоящем из семи министров. Именно Иньяцио Кассис и сыграл решающую роль в принятии спорного решения о формате референдума. Keystone / Anthony Anex

И это при том, что тексты самих соглашений с ЕС даже еще не были опубликованы — публикация ожидается только в июне, после того как документы будут парафированы, то есть взаимно проверены и согласованы сторонами. Но очередной конфликт все равно возник очень быстро: Федеральный совет предоставил ограниченному числу членов парламента возможность заранее ознакомиться с проектами договоров, что, разумеется, вызвало недовольство у всех остальных. Ознакомление с текстами допускается только в специально оборудованной режимной читальне, разрешены только рукописные конспекты, а прочитавшие тексты договоров не имеют права разглашать их содержание. В итоге как сторонники, так и противники соглашений громко жалуются на параноидальную секретность.

Одновременно в процессе запуска находится народная законодательная инициатива, предусматривающая обязательное участие большинства кантонов (Ständemehr) в ходе одобрения народом всех международных договоров. Инициатива под названием «Компас» (Kompass-Initiative), по всей видимости, уже собрала все необходимые подписи и может быть официально зарегистрирована уже этим летом. Если её вынесут на голосование, то Швейцария впервые вступит в открытую борьбу за формат одобрения третьего пакета соглашений с ЕС — дебаты вокруг «двойного большинства» выйдут на новый круг. В конечном же счёте речь идёт о старом конфликте между политическими издержками и экономической выгодой. В этом вопросе ничто не ясно окончательно — и, возможно, никогда не станет ясным. Так что если кто-то в Федеральном совете и в самом деле надеялся, что время расставит всё по местам, то теперь становится очевидно: время лечит отнюдь не все раны.

Русскоязычная оригинальная версия материала подготовлена, адаптирована для целевой аудитории, выверена и научно отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.

Что пишут швейцарские СМИ о постсоветском пространстве? Читайте свежий обзор!