Navigation

Skiplink navigation

Швейцарский федерализм в эпоху пандемии

В то время как в немецкоязычной Швейцарии рестораны остаются открытыми, в Лозанне работники закрытых на карантин предприятий общепита выходят на демонстрации протеста (10 ноября 2020 года). Keystone / Jean-christophe Bott

И снова вечный вопрос: может ли Швейцария позволить себе и дальше такой свободный федерализм?

Этот контент был опубликован 20 ноября 2020 года - 07:00
Ален Майер (Alain Meyer, текст для швейцарской публики), Игорь Петров (русскоязычная версия)

Еще весной 15 марта 2020 года Президент России подписал распоряжение «О рабочей группе Государственного совета Российской Федерации по противодействию распространению новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCOV». Западный сосед Швейцарии Франция также создала, правда, независимую (французы, ведь!), но все-таки Комиссию высокого уровня для оценки последствий коронавирусного кризиса. 

В Швейцарии же, стране исконного федерализма, ничего подобного сделано до сих пор не было. Но все громче при этом звучит вопрос: а хорош ли федерализм в эпоху пандемии? Может, передать все «твердой» руке, и она все сделает, обо всем позаботится, да еще в стране, которая стала едва ли не самой пораженной пандемией страной Старого света?

Значит ли это, что пандемия четко прочертила границы классического швейцарского федерализма, когда центр наделяется полномочиями и предметами ведения исключительно по остаточному принципу? Ведь и в самом деле, порой между кантонами (субъектами федерации) с точки зрения антикризисного управления в Швейцарии возникают весьма значительные различия в подходах, тактике и стратегии. 

Возникали и продолжают возникать у кантонов недоразумения в рамках консультаций с федеральным центром. И все равно, в отличие от многих других стран, в Швейцарии до сих пор не создан какой-то независимый комитет или рабочая группа для оценки действий федеральных и кантональных властей, с тем чтобы пролить свет критики на то, как реально в стране преодолевается этот беспримерный кризис. 

Оттого и получается сейчас, что жители одного кантона проезжают десятки километров, чтобы совершить уже ставшие актуальными Рождественские закупки в магазинах другого кантона, потому что там магазины еще открыты, а дома их всех отправили на карантин. Думаете, это выдумки «гостелевидения»? Ничего подобного! 

Такого рода потоки внутренней торговой миграции реально наблюдаются в течение уже последних двух недель, например в регионе Женевского озера. А произошло это после того, как Женева решила более жестко бороться с вирусом, нежели соседний кантон Во. То же самое можно сказать и о жителях кантона Юра, которые, позабыв былые распри, теперь массово наведываются по этой же причине и с этими же целями в кантон Берн, от которого Юра торжественно отделилась еще в 1979 году. 

Лоскутное одеяло

Иногда получается довольно забавно: после относительно спокойного лета, когда все уже выдохнули и сказали себе, мол, все прошло и теперь позади, осенью страну внезапно охватила вторая волна пандемии Covid-19, причем раза в три более мощная, чем первая волна весной. А Ален Берсе, министр, отвечающий за здравоохранение, аккуратно напоминал гражданам о том, что «в нашей стране часы работы магазинов варьируются от кантона к кантону, и в этом нет ничего нового». 

При этом он имел в виду, что после окончания первой волны пандемии федеральный центр, которого только ленивый не обвинил в диктатуре и бонапартизме, поспешил скорее передать бразды управления кризисом субъектам федерации, мол, хотите суверенитета — берите, сколько унесете. Кантоны взяли, но тут же начали жаловаться на центр, который-де бросил их в беде. Кто же прав? 

Время для подведения итогов еще не пришло, зато швейцарцы уже в который раз получили повод задуматься об определенных несоответствиях и диспропорциях в такой системе. Действительно, тогда всю ответственность взял на себя кабинет министров, и это было плохо. Сегодня, во время второй волны, первую скрипку играют кантоны — опять все не слава Богу! Истина, как всегда, находится где-то в середине, но где она, эта самая середина? 

Иными словами, как в условиях кризиса следует распределять полномочия и предметы ведения между центром, субъектами федерации и муниципальным уровнем управления? «Федеральный центр должен взять бразды правления в свои руки, но не заходя слишком далеко, то есть не объявляя снова режим исключительной ситуации. Например, он мог бы приглушить интенсивность транспортной мобильности граждан, из-за которой, мобильности, вирус, собственно, и перебрасывается из кантона в кантон». 

Таково мнение Хасима Санкара (Hasim Sancar), бернского кантонального парламентария от партии «Зелёных». Еще весной он направил властям в своем кантоне запрос, в котором потребовал составить отчет о том, как бернские чиновники сражаются с вирусом, ведь «нам угрожают и другие пандемии, которые гораздо хуже этой». Какая эта пандемия? Да какая разница, может, и нет никакой новой угрозы, но сам факт, что какой-то депутат чего-то требует от властей, способен вызвать высокое поднятие бровей не только на Старой площади, но и в Елисейском дворце. 

Контрольный орган во Франции

В самом деле, во Франции президент Эммануэль Макрон назначил недавно Дидье Питте (Didier Pittet), инфекциониста и эпидемиолога из Женевы, руководителем целой независимой (действительно независимой!) комиссии по оценке масштаба последствий коронавирусного кризиса. То есть там власти создали орган во главе с нейтральным наблюдателем из соседнего нейтрального государства с целью выявления неизбежных ошибок в работе руководящих органов страны в ситуации беспрецедентного для них кризиса.

Первые выводы были представлены в октябре 2020 года. Наблюдатели еще раньше отмечали, что центральное французское правительство (а других правительств в стране нет, это вам не Швейцария, где правительств насчитывается 27) в целом «верно оценило риски этого кризиса». «Никаких массовых или системных сбоев», — говорится и в докладе независимой комиссии. Однако осуществление конкретных мер по борьбе с вирусным кризисом регулярно сталкивалось с некоторыми трудностями, корни которых находятся как раз в сверхцентрализованном французском государстве. 

По сути, эксперты выделили следующие характерные для такой модели сложности: отсутствие перспективного планирования, сложное, мягко говоря, сотрудничество различных федеральных органов, курирующих здравоохранение, медленный рост числа профилактических скрининговых обследований граждан. В итоге министры и руководители структур здравоохранения были сначала заслушаны парламентской комиссией, а потом они все вынуждены были предстать перед публикой и на камеры объяснять, например, причины отсутствия достаточного количества защитных масок.

В России тоже многое вроде бы делается в целях борьбы с коронавирусом. Например, кабинет Мишустина постановил продлить недавно отсрочки по налогам и взносам для малого и среднего бизнеса из пострадавших отраслей, министра здравоохранения и руководителей регионов он попросил лично контролировать, как обеспечиваются медицинские учреждения и люди, которые лечатся на дому; более 5 млрд рублей правительство выделит на бесплатные лекарства для больных с коронавирусом - список можно продолжать бесконечно. 

Федерализм здесь носит характер кооперативный, симметричный, конкурентный и солидарный

End of insertion

С той только разницей, что спросить, мол, а отчитайтесь-ка, дорогие министры, куда и как реально пошли все эти деньги, в стране некому. С другой стороны, в самом деле, а если все восемь десятков субъектов федерации начнут, как в Швейцарии, что-то требовать от центра? Что это будет? И как вообще в таких кошмарных условиях работает швейцарский кабинет министров? Ну, как работает? В целом неплохо. Такого мнения придерживается политолог Андреас Ладнер (Andreas Ladner) из Университета Лозанны. 

Неясная коммуникация

«Понятно, что оценка того, как работает сейчас федерализм в нашей стране, будет необходима, но в целом он справляется с кризисом вполне неплохо. Швейцарский федерализм носит характер кооперативный, симметричный, конкурентный и солидарный. Нынешний кризис подверг все эти четыре прилагательных жесткому „крэш-тесту“ и они этот экзамен выдержали с честью. Разные кантоны применяют для борьбы с кризисом разные средства, и с симметричностью тут не очень. 

Но самое главное, а именно каналы взаимодействия центра, субъектов федерации и муниципалитетов, сработали в кризис достаточно хорошо. Поэтому создавать независимую контрольную комиссию, подобную французской, в Швейцарии не имеет смысла». И уж совсем не имеет смысла лишать кантоны суверенитета и превращать их в пассивных реципиентов воли центра в рамках суперцентрализованной модели государственного устройства, как в России, но и даже в рамках режима «исключительной ситуации», введенного в самой Швейцарии весной 2020 года. 

И если у швейцарского федерализма эпохи пандемии и был один существенный недостаток, то это прежде всего противоречивая коммуникация. «Заявлять в начале кризиса, что защитные маски не нужны, а потом требовать их всеобщего введения как последнего довода в борьбе с вирусом? Это не было оптимальной стратегией. Не очень «уклюже» повела себя и созданная федеральным правительством Целевая рабочая группа Covid-Taskforce. 

Нет, чтобы пойти в администрацию президента и получить темник или методичку с указанием, что и как говорить и что не говорить никогда, так нет же, группа начала ненужным образом подогревать публичные дебаты своими собственными выводами.

«По сравнению с другими, более централизованными государственными моделями, Швейцария в общем особо грубых просчетов не допустила. И можно сказать, что пока швейцарский федерализм выдерживал все испытания, связанные с коронавирусным кризисом», — резюмирует Андреас Ладнер, подчеркивая тем самым, что авторитарный централизм российско-французского образца вовсе не является по умолчанию более эффективным инструментом, нежели либеральный швейцарский федерализм. 

Поделиться этой историей