聯合國要變得更民主-瑞士或許能幫上忙？

2017年11月9日，在日內瓦聯合國歐洲總部，瑞士聯邦外交部國務秘書Pascale Baeriswyl在人權理事會發言。 © Keystone / Martial Trezzini

聯合國要變得更民主，作為權力最大的安理會未來的成員之一，瑞士要在改革中發揮積極推動的作用。

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突然間所有國家達成了共識：四月底聯合國最重要的機構聯合國全體大會決定，今後安理會常任理事國在行使一票否決權後，需由聯合國大會再行討論。 “這是對常任理事國的一票否決權的限制，”瑞士駐聯合國大使Pascale Baeriswyl對該決議進行了解釋，當時與會的193個成員國中沒有一個表示反對：“經過20多年的努力才取得了這一成果，令安理會愈發透明、高效，”她補充說。

然而最終的表態卻令人驚訝。面對俄羅斯對烏克蘭發動的有違國際法的侵略戰爭，聯合國再一次暴露出其內部的尖銳矛盾和意見不合。在擁有15個成員國的安理會，俄羅斯前幾週多次行使否決權，令旨在保障和平與安全的委員會喪失了行動能力。今後俄羅斯即使再次否決，也還要在聯合國大會發起討論後作出解釋。對其他4個常任理事國-中國、法國、英國和美國來說也是如此。

日內瓦大學國際關係專業的教授René Schwok認為這是“像瑞士、列支敦士登這樣的聯合國小國取得的巨大勝利”。正是後者向聯合國大會提議，並：“最終獲得了80個國家的共同提案，”列支敦士登駐聯合國大使Christian Wenaweser表示：“這是多邊主義取得的進步，也是(聯合國)革新的第一步”。

聯合國確實在改革，近些年它在彌補自己的“民主缺口”，並力圖改革“一票否決權”，瑞士也在為此而努力。

2019年聯邦委員會在回覆給瑞士議會的總結報告(德)外部链接中寫道：“聯邦委員會就聯合國展開現代化、民主化的討論表示支持”。 2020年為了聯合國的民主化瑞士聯邦委員會還出具了一份報告(德)外部链接。

但瑞士國內普遍認為，政府在聯合國安理會的位子上難以表達本國議會及人民的立場及關切。從法律上來說，瑞士人民在外交上並不享有直接的參與決定權。

人民被擋在外交事務之外

瑞士聯邦憲法規定，聯邦委員會應為外交事務負責。它在國際舞台上代表瑞士、並負責簽署協議。有些協議需要得到議會同意，有些則只需瑞士政府自行決定。

議會法(英)外部链接規定，聯邦委員會需定期向外交委員會匯報工作，並就重大問題與之協商。

議會在外交領域享有知情權及協商權。外交委員會可以提出建議或表態，但聯邦委員會不必接受，也可以不加解釋直接拒絕。

僅從法律上來看，人民及民間組織在外交上不享有直接的參與決策權。只有當涉及國際條約時，公民擁有否決權：可發起全民公決。

當外交決定觸及到各州主權及重大利益時，聯邦委員會將邀請各州(德)外部链接參與外交事務。根據憲法聯邦委員會將告知各州並徵求它們的意見。

但在瑞士任職期間，如果安理會要發起全新的製裁或批准軍事行動，那麼瑞士議會的外交委員會主席應擔任顧問。聯邦委員會需定期向國民匯報瑞士在安理會的決策行為，當然是在事後。同挪威一樣，瑞士也計劃讓民間團體參與到安理會事務中。

就這點來說瑞士在國際社會上算是異類：“從歷史上來看，任何一個國家的外交政策都屬於行政權管轄”，巴塞爾大學的國際法專家Anna Petrig(德)外部链接解釋說。自1999年新憲法實施以來瑞士政府也被全面賦予了議會的參與協作權。

在大多數國家，人們已習慣於政府單獨對外交事務負責，但有兩股全球潮流引發了討論：

首先是聯合國(等組織)規範了許多國際法方面的問題，縮小了各國立法的政治空間。因為在國際法層面制定規範是凌駕於各國政府的，“議會覺察到自己喪失了部分功能，因為有越來越多的情況是國際化的，”Petrig說。

其次是出現了越來越多的“軟法”(Soft Law)解決方案，也就是無強制約束力的共識、意向書或指導方針等，它們無需進入耗時的“普通”立法程序。例如聯合國備受爭議的移民綜合方案，它為各國處理移民問題定下了標準。 “移民綜合方案對許多國家來說都是’軟法’的一種啟蒙，”曾經為瑞士聯邦引入軟法撰寫評估報告(德)外部链接的Petrig說。

瑞士在聯合國的影響和作用(瑞士電視台2022年3月3日報導)：

“安理會就像放大鏡”

國際化減弱了選民及議會的影響力，政府的決定權則增加了。這對瑞士來說並非什麼新鮮事， 只不過現在引起了關注，Petrig表示：“參選安理會發揮了放大鏡的作用，凸顯了這一問題，政府到底應享受多大的參與協作權”。

然而對於聯合國來說，只要採取民主程序決定議程就是進步。事實上聯合國也在考慮這一問題，在為慶祝聯合國成立75週年所舉辦的公民對話(英)外部链接活動中，有人提出了世界公民(英)外部链接建議。 “今後普通人也應該可以在聯合國發表意見，”不久前牙買加議員Angela Brown Burke在介紹該建議時提到。如今它已獲得聯合國40個成員國和200多個民間團體的支持。

但瑞士國際法專家Anna Petrig認為世界公民動議並非萬能良藥，“國際事務動輒涉及上百個參與方，並非只有聯合國。這個體系是非常碎片化的”。涉及面太廣：從那些撰寫了“專業手冊”的“老男孩俱樂部”的專家們，他們沒有為標準化提供更多的其他選項；到針對移民綜合方案這樣高度程式化的公開討論，內容包羅萬象。 “因此很難說，面對如此紛繁複雜的議題，如何讓議會參與協作”。但Petrig表示，國際總趨勢還是更透明、參與感更強了。

聯合國大會對“一票否決”的決議就是很好的例子。日內瓦的國關教授René Schwok強調說：這是世界組織走向民主的“一個重要的里程碑”。

(譯自德文：宋婷)