Как и почему валютные резервы Афганистана оказалась в Женеве?

Банкноты, которые сейчас находятся в обращении в Афганистане, настолько ветхие, что просто рассыпаются в руках. Keystone / Stringer

О том, как 3,5 млрд долларов, принадлежащие афганскому народу, бежали от власти Талибана и оказались в трастовом фонде в Швейцарии — и о том, что теперь происходит с этими деньгами. 

Когда тот или иной политический режим превращается в диктатуру, международное сообщество может ответить на это экономическими санкциями. Замораживание зарубежных резервов — одна из таких санкций. Недавно ее применили против России в связи с ее агрессией против Украины, такая же участь постигла и Афганистан вскоре после захвата там власти талибами в августе 2021 года. Всего в США, Европе и Объединенных Арабских Эмиратах было заморожено зарубежных активов Афганистана на сумму примерно 9 миллиардов долларов.

С тех пор по всему миру на США прежде всего оказывалось давление с целью заставить Вашингтон вернуть в центральный банк Афганистана примерно 7 миллиардов долларов, хранящихся сейчас в Нью-Йоркском федеральном резервном банке (New York Federal Reserve Bank). Несколько выдающихся международных экономистов, включая нобелевского лауреата Джозефа Стиглица, даже обратились с письмом (PDFВнешняя ссылка) к президенту Джо Байдену с просьбой, чтобы его администрация выделила эти деньги специально для помощи афганской экономике.

«Замораживание резервов Центрального банка — это относительно обычный вид санкций, но этот случай все-таки во многом уникален, — говорит Александра Бауманн (Alexandra Baumann), высокопоставленная чиновник в Министерстве иностранных дел Швейцарии.— Мы имеем дело с абсолютно отчаянной экономической ситуацией, плюс сейчас в Афганистане нет законного международно признанного правительства». Тем самым США столкнулись со сложной внешнеполитической задачей: как помочь афганскому народу, предоставив ему доступ к этим средствам, но при этом сделав так, чтобы ни один доллар не попал в руки террористов из Талибана.

Кроме того, эти 7 миллиардов долларов могут стать объектом гражданских исков со стороны жертв террористических атак 11 сентября 2001 года — и это еще один фактор, который осложняет ситуацию. Именно поэтому США и обратились в итоге к независимой третьей стороне — к Швейцарии — с предложением заключить уникальное соглашение. В соответствии с ним половина этих резервов будет переведена на счета «Фонда афганского народа» (Fund for the Afghan People) в Женеве, который и будет потом распределять эти средства, в том числе на цели содействия макроэкономической стабильности в Афганистане.

Главное достижение

Идея создать такой фонд возникла еще в феврале 2022 года, через несколько месяцев после того, как указанные резервы были заморожены министерством финансов США. Президент США Джо Байден сделал затем необычный ход, подписав указ, в котором он объявил, что в Афганистане сложилось чрезвычайное положение, что там возник гуманитарный кризис и что в этой ситуации экономические потрясения в Афганистане представляют собой угрозу безопасности США. Это как раз то, что находится в основе американского механизма «ленд-лиза» именно— такой механизм США сейчас используют для поддержки Украины. Затем на основании этого указа администрация Байдена запросила суд разрешить ей перевести половину этих афганских резервов в трастовый фонд в Женеве. 

В итоге это разрешение было получено, оспаривать его в суде вроде бы никто не собирается. Другая половина 7 млрд оказалась все-таки предметом текущих судебных исков, поданных жертвами терактов 11 сентября и их родственниками. Судебное решение, напомним, вынесенное еще в 2012 году, признало Талибан и других ответчиков виновными и обязанными возместить ущерб в размере 6 миллиардов долларов, нанесенный в результате атак на Башни-Близнецы, не говоря уже о набежавших процентах. «После того как резервы афганского ЦБ были заморожены, адвокаты некоторых семей жертв терактов 11 сентября почти сразу же попытались получить доступ к этим средствам и это поставило правительство США перед большой дилеммой», — говорит Уильям Берд (William Byrd), эксперт по Афганистану в Институте мира США (United States Institute of Peace).

Министерство юстиции США утверждает, что обозначенная истцами сумма убытков должна быть сокращена более чем наполовину, поскольку по закону выплаты должны носить компенсационный, а не карательный характер. Однако с юридической точки зрения выделение даже части этих резервов на цели удовлетворения данных претензий, многие их которых все еще рассматриваются в судах, было бы очень спорным решением. Эксперты говорят, что нет никаких доказательств того, что собственно талибы напрямую принимали участие в терактах 11 сентября. Также неясно, имеют ли талибы или истцы право налагать руку на средства афганского ЦБ. «Законодательство США указывает, что резервы Центрального банка страны, которая по какой-либо причине имеет непризнанное правительство, не принадлежат этому правительству», — объясняет У. Берд.

Учитывая все эти сложности, создание трастового фонда в Женеве и было тем решением, которое может в теории помочь США выкрутится из этой ситуации. После многомесячных обсуждений и юридических консультаций с американской и швейцарской стороны в сентябре 2022 года было принято решение о создании в Женеве трастового фонда  — Фонда афганского народа. Деньги находятся на счете в Швейцарии, что делает их гораздо менее уязвимыми для судебных разбирательств в США, и это, наверное, самое главное достижение«, — подчеркивает У. Берд.

Швейцарский опыт и авторитет

Александра Бауманн (Alexandra Baumann) из Министерства иностранных дел Швейцарии говорит, что она не может припомнить факта создания в прошлом в Швейцарии фонда именно в такой форме, но ясно также, что именно и только Швейцария обладает тем опытом, который так требовался американцам. «США обратились к Швейцарии, потому что у нас есть опыт поиска инновационных механизмов разрешения самых сложных дипломатических спорой и финансовых проблем», — говорит А. Бауманн, приводя в пример платежный механизм, созданный швейцарцами два года назад для того, чтобы гуманитарная помощь могла быть доставлена и оплачена в Иране без нарушения санкций США.

«Хорошо, что именно Швейцария вмешалась в это дело, так как неясно, насколько кто-то другой смог бы взять на себя задачу создания такого фонда, обладая схожими способностями и особенностями», — говорит У. Берд. Сам Талибан, разумеется, назвал решение о создании женевского фонда «неприемлемым нарушением международных норм». По словам как Вашингтона, так и Берна, помимо выделения части денег на поддержку афганской экономики, фонд намерен в целом хранить активы, с тем чтобы однажды их можно было бы вернуть ЦБ Афганистана, но только после того, как страна освободится от диктатуры талибов и начнет реализовывать адекватные меры в области противодействия отмыванию денег. Сейчас же руководство ЦБ страны, назначенное Талибаном, находится под международными санкциями и юридически недееспособно.

В попечительский совет Фонда в качестве представителя Швейцарии, вместе с двумя гражданами Афганистана, имеющими опыт работы в ЦБ своей страны, и послом США в Швейцарии Скоттом Миллером, войдет и сама А. Бауманн. Совет будет иметь право решать, как распределять имеющиеся резервы. «Мы сделаем так, чтобы фонд работал именно на благо афганского народа, потому что ведь в итоге это его деньги. У самой Швейцарии нет никаких особых корыстных интересов в этом фонде, она не хочет ничего, кроме как оказать помощь людям в Афганистане», — говорит А. Бауманн. 

«Фонд — это паллиатив»

Совет директоров соберется в ближайшие недели на свое первое заседание, Швейцария исходит из того, что план первых выплат будет обнародован уже до конца 2022 года. Поскольку фонд намерен поддерживать макроэкономическую и финансовую стабильность в Афганистане, то деньги для финансирования международной гуманитарной помощи использоваться не будут. Ожидается, что сначала выплаты будут относительно небольшими, и это как раз самая верная, говорит У. Берд, так как перевод сразу огромного транша в краткосрочной перспективе вовсе не гарантировал бы резкого улучшения ситуации в стране, что и понятно: для денег должны быть найдены конкретные сферы приложения, а решить эту задачу не так-то и легко. На это нужно время. 

Фонд для афганского народа (справочно)

Созданный в Женеве, фонд будет иметь счет в Банке международных расчетов (БМР). Решения о конкретном использовании средств «в интересах афганского народа» будет консенсусом принимать Попечительский совет. Он также будет следить за тем, чтобы эти деньги не пошли на пользу Талибану. 

В совет из четырех человек входят: посол США в Швейцарии Скотт Миллер, который также является президентом совета; Александра Бауманн из Министерства иностранных дел Швейцарии; Анвар уль-Хак Ахади, бывший управляющий Da Afghanistan Bank (DAB, ЦБ Афганистана); Шах Мохаммад Мехраби, член правления DAB. Двое последних лиц также являются соучредителями фонда. 

Совет может консультироваться по оперативным вопросам с кем угодно и назначать консультативный комитет, в котором могут быть представлены голоса и мнения афганского общества. Все его решения будут обнародоваться публично. По словам Уильяма Берда из Института мира США, более 9 миллиардов долларов в иностранных резервах, принадлежащих Афганистану, эквивалентны почти половине его ВВП, или более чем годовому объему импорта.

Например, деньги могли бы быть использованы для поддержки международных торгово-экономических отношений Афганистана, говорит У. Берд, указывая на то, насколько сейчас трудно получить финансирование для завоза в Афганистан даже основных товаров повседневного спроса. Другим практическим применением этих средств может стать финансирование печати новых афганских банкнот. Банкноты, которые сейчас находятся в обращении, настолько ветхие, что просто рассыпаются в руках, говорит А. Бауманн. «Это ведь как раз и есть основная задача любого центрального банка, эмитировать валюту, а сейчас ЦБ Афганистана не в состоянии делать это», — говорит она. 

Если работа Фонда окажется успешной и эффективной, то страны, которые держат у себя на счетах остаток замороженных афганских резервов — а это примерно 2 миллиарда долларов, — тоже могли бы решить перечислить эти деньги в женевский фонд, считает У. Берд. Чего фонд не сделает, так это не решит всех проблем Афганистана. После захвата власти талибами стране пришлось пережить экономический шок. Многие страны-доноры перестали оказывать стране гуманитарную помощь, гуманитарный кризис сейчас настолько велик, что ООН даже запустила свою собственную программу помощи Афганистану на сумму 4,4 миллиарда долларов. «Фонд — это только паллиатив, ЦБ он не заменит, но нам стоит попытаться хотя бы частично использовать эти резервы, с тем чтобы облегчить последствия экономического коллапса, в котором сейчас пребывает Афганистан», — резюмирует А. Бауманн.