Cómo parte de las reservas afganas han acabado en Ginebra
Esta es la historia de cómo 3 500 millones de dólares que pertenecen al pueblo afgano han esquivado las acciones judiciales —y a los propios talibanes— para acabar en un fondo fiduciario en Suiza, y lo que va a ocurrir con ese dinero a partir de ahora.
Cuando un régimen se rebela, la comunidad internacional puede responder con infinidad de sanciones económicas. Una de ellas, congelar las reservas de divisas. Poco después de que los talibanes tomaran el poder en agosto de 2021, Afganistán sufrió este mismo destino y sus casi 9 000 millones de dólares (9 000 millones de francos) en activos depositados en Estados Unidos, Europa y los Emiratos Árabes Unidos fueron congelados.
Desde entonces, Estados Unidos ha presionado para que los 7 000 millones de dólares guardados en el Banco de la Reserva Federal de Nueva York se devuelvan al Banco Central Afgano —Da Afghanistan Bank (DAB)—. Economistas internacionales de renombreEnlace externo —entre quienes se encuentra el premio Nobel Joseph Stiglitz— incluso escribieron al presidente Joe Biden, pidiéndole que su administración liberara el dinero para ayudar a la difícil economía afgana.
“Congelar las reservas del banco central es algo relativamente común, pero este caso es único en muchos sentidos”, afirma Alexandra Baumann, jefa de la División de Prosperidad y Sostenibilidad del Ministerio de Asuntos Exteriores suizo. “Estamos viendo una situación económica absolutamente desesperada, [además] en Afganistán no hay un gobierno legítimo”. Entre las crisis a las que se enfrenta el país están las décadas de guerra, los años de sequía y las restricciones que los talibanes imponen a la población, incluido el derecho de las mujeres a trabajar.
Estados Unidos se ha enfrentado a un complejo dilema de política exterior: cómo ayudar al pueblo afgano dándole acceso a estos fondos, sin que un solo dólar fuera a parar a manos de los talibanes, que intentaban que el dinero volviera al Banco Central de Afganistán. El grupo armado está sometido a sanciones estadounidenses y no ha sido reconocido como el gobierno legítimo de Afganistán.
Estados Unidos también tenía que asegurarse que esos 7 000 millones de dólares no se vieran envueltos en demandas civiles presentadas por las víctimas de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Otro factor más que complicaba las cosas a Washington.
Así que para llegar a un acuerdo Estados Unidos recurrió a una tercera parte independiente: Suiza. Ahora la mitad de estas reservas se transferirán al Fondo para el Pueblo Afgano —una fundación en Ginebra— que desembolsará parte de este dinero para promover la estabilidad macroeconómica en Afganistán.
Un gran dilema para Estados Unidos
La génesis del fondo se produjo en febrero: meses después de que el Departamento del Tesoro estadounidense por primera vez congelara las reservas. Biden dio el paso inusual de firmar una orden en la que declaraba una emergencia nacional por la “crisis humanitaria generalizada” y la crisis económica en Afganistán, que suponía una amenaza para la seguridad de Estados Unidos. Su administración pidió luego a un juez que se permitiera trasladar la mitad de las reservas a un fondo fiduciario para apoyar al pueblo afgano. Un permiso que ha sido concedido y los tribunales no han recurrido.
La otra mitad es objeto de demandas presentadas por las víctimas de los atentados del 11-S y sus familias. En 2012, un fallo judicial declaró que los talibanes y otros acusados —de aquellos atentados— eran responsables de daños y perjuicios por valor de 6 000 millones de dólares, más los intereses acumulados.
“Tras congelar las reservas del DAB, la defensa de algunas familias del 11-S trató de acceder a esos fondos casi inmediatamente [para pagar las indemnizaciones]. Para el Gobierno estadounidense esto supuso un gran dilema”, asegura William Byrd, experto en Afganistán del Instituto de la Paz de Estados Unidos.
Desde entonces el Departamento de Justicia estadounidense ha argumentado que estas indemnizaciones deberían reducirse a más de la mitad, ya que se supone que legalmente son de carácter compensatorio y no punitivo. Sin embargo, ha resultado controvertido incluso dejar de lado solo una parte de las reservas para resolver estas reclamaciones que en los tribunales siguen pendientes. Quienes conocen bien esta cuestión afirman que no hay pruebas de que los talibanes participaran en los atentados. Y tampoco está claro si los talibanes —o quienes han presentado las demandas— tienen derecho a los fondos del DAB.
“La legislación estadounidense dice que las reservas del banco central de un país que, por la razón que sea, tiene un gobierno no reconocido, no pertenecen a dicho gobierno”, explica Byrd. Quien añade que, dada la complejidad de la cuestión, la solución que se le ocurrió a Estados Unidos fue la de crear un fondo fiduciario.
Y para lograr que dicho fondo fuera una realidad, Estados Unidos pidió ayuda a Suiza. Finalmente, tras meses de discusiones y consultas legales entre EE. UU. y Suiza, en septiembre se creó la fundación de Ginebra.
Tener el dinero en una cuenta en Suiza —a ojos de Byrd— lo hace “mucho menos vulnerable a los litigios en Estados Unidos, lo cual es un gran logro”.
Experiencia y credibilidad suizas
Baumann dice que, aunque no puede pensar en un precedente para el fondo en esta forma exacta, Suiza tenía el tipo de experiencia que los Estados Unidos buscaban.
“Estados Unidos se lo ha pedido a Suiza porque tenemos experiencia en encontrar acuerdos innovadores en situaciones diplomáticas y financieras difíciles”, cuenta Baumann, que pone como ejemplo el acuerdo de comercio humanitario, un mecanismo de pago que Suiza creó hace dos años para permitir la entrega de ayuda a Irán sin incumplir las sanciones de Estados Unidos.
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“Es bueno que Suiza haya intervenido, ya que no está claro que nadie más hubiera podido hacerse cargo —con credibilidad— [del fondo afgano]”, señala Byrd.
Para los talibanes la decisión de crear el fondo de Ginebra es “inaceptable” y una violación de las normas internacionales. Según Washington y Berna, la fundación —además de desembolsar parte del dinero para apoyar la economía afgana— pretende preservar los activos para que algún día puedan ser devueltos al DAB, pero solo una vez que dicho banco esté libre de la influencia talibán y cuente con las medidas adecuadas contra el blanqueo de dinero. Dos altos cargos del DAB nombrados por los talibanes están sujetos a sanciones internacionales.
“El DAB en su forma actual no es un lugar adecuado para este dinero. No tenemos ninguna garantía de que si el dinero se devuelve ahora se utilice en beneficio del pueblo afgano”, indica Baumann.
Baumann formará parte del nuevo consejo de administración del fondo como representante helvética, y junto a ella estarán dos ciudadanos afganos con experiencia en el DAB y el embajador de Estados Unidos en Suiza, Scott Miller. El consejo tendrá la facultad de decidir cómo liquidar las reservas.
“Trabajaremos para asegurarnos de que la fundación adopte un enfoque inclusivo: que haga lo que el pueblo afgano quiere, porque es su dinero. Suiza no tiene ningún interés particular en este fondo, salvo ayudar a la población”, responde Baumann cuando se le pregunta sobre las prioridades suizas.
Se prevén pequeños desembolsos
El consejo se reunirá en las próximas semanas y Suiza espera que antes de finales de año se anuncien las primeras ideas de gasto. Dado que el fondo pretende apoyar la estabilidad macroeconómica y financiera de Afganistán, el efectivo no se utilizará para sufragar la ayuda humanitaria internacional, un criterio que —en palabras de Baumann— subrayaron los expertos afganos que consultaron las delegaciones suiza y estadounidense.
La fundación creada en Ginebra tendrá una cuenta en el Banco de Pagos InternacionalesEnlace externo (BIS, por sus siglas en inglés) de Basilea. El consejo de administración decidirá por consenso el uso específico que se dará a los 3 500 millones de dólares de los fondos “en el mejor interés del pueblo afgano”. También se asegurará de que el dinero no beneficie a los talibanes.
El consejo de cuatro miembros está compuesto por el embajador de Estados Unidos en Suiza, Scott Miller, que también es presidente del consejo; Alexandra Baumann, embajadora del Ministerio de Asuntos Exteriores suizo; Anwar ul-Haq Ahady, antiguo gobernador del Da Afghanistan Bank (DAB); y Shah Mohammad Mehrabi, miembro del consejo de administración del DAB. Los afganos Ahady y Mehrabi también son copatronos de la fundación. El consejo tiene libertad para consultar a cualquier persona y nombrar un comité asesor en el que las voces afganas puedan estar representadas. Todas sus decisiones serán públicas.
Los más de 9 000 millones de dólares que Afganistán tiene en reservas extranjeras equivalen a casi la mitad de su PIB, o a más de un año de importaciones, según William Byrd, del Instituto de la Paz de Estados Unidos.
Se espera que los desembolsos sean relativamente pequeños. Es la estrategia correcta, añade Byrd. Ya que gastar gran cantidad a corto plazo sería “una solución rápida y no dejaría el país en mejor situación”.
Las reservas, por ejemplo, podrían utilizarse como palanca para ayudar en las relaciones económicas internacionales, adelanta Byrd, señalando que conseguir financiación comercial —incluso para la entrada de productos básicos en Afganistán— ha resultado difícil.
Otro uso práctico podría ser financiar la emisión de nuevos billetes afganos para las operaciones diarias. Pues Baumann dice que los billetes en circulación se caen a pedazos.
“Esa es una tarea básica de cualquier banco central y ahora mismo el DAB no está en condiciones de hacerlo”, explica.
Byrd cree que, si el fondo tiene éxito, los países que poseen el resto de las reservas afganas congeladas —unos 2 000 millones de dólares— podrían decidir dedicarlas a la fundación de Ginebra.
Lo que no hará el fondo es resolver todos los males de Afganistán. El país ha tenido que absorber una sacudida económica enorme tras acceder los talibanes al poder, dice Byrd, y “nada lo aliviaría, en gran medida por la magnitud del tijeretazo de la ayuda exterior”. Tras la toma del poder por parte de los talibanes, muchos países donantes han retirado sus fondos.
La crisis humanitaria es tan crítica que para 2022 la ONU hizo su mayor llamamiento de ayuda a Afganistán. Una ayuda por valor de 4 400 millones de dólares. Un objetivo que, según Baumann, será difícil que pueda cumplir la comunidad internacional año tras año.
Baumann reconoce que “la fundación es un parche y no sustituirá al DAB. Pero vale la pena intentar utilizar al menos parte de las reservas para aliviar la tensión económica inmediata que sufre Afganistán en este momento”.
Editado por Virginie Mangin
Adaptado del inglés por Lupe Calvo
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