美國是如何透過對外援助提升影響力的？

美國總統甘迺迪於1961年11月3日簽署《對外援助法案》，這是美國成立國際開發署的法律依據。 Abbie Rowe. White House Photographs. John F. Kennedy Presidential Library and Museum, Boston

許多人將美國的對外政策總結為“胡蘿蔔加大棒”，那麼其中“最可口”的胡蘿蔔就要數“糧食援助”了。雖然川普已決定拋棄這根“胡蘿蔔”，但縱觀歷史，它可是起過大作用的。

阅读本文简体字版本请 点击这里

美國總統川普已舉起大棒對美國國際開發署(USAID)進行重組，這意味著美國已放棄用人道援助撬動全球影響力的既有方針。但撼動了這外交支柱，華盛頓的自身利益也有可能受損。

川普2.0政府對美國負責國際發展援助的組織USAID“拿起了手術刀”，這也凸顯全球出人道主義部門對美國資金的高度依賴。

一夕之間，全球眾多人道援助計畫-無論是聯合國的、國際和各國非政府組織的，還是地方政府的，都變得岌岌可危。

系列通報：發展援助領域的未來(3/3)

本文是三篇系列報導中的最後一篇。本系列探討了在美國及重要的西方捐助國減少或取消捐款後，人道援助的未來發展。第一篇研究了預算削減是如何對當地的人道工作產生影響的。第二篇則探討了新興經濟體及私部門填補資金缺口的可能性。

在目前正遭受全球最嚴重危機的蘇丹，逾50萬人即將挨餓。而在也門，大約22萬流離失所的人也可能無法再獲得醫療服務。

在削減援助之前(目前具體金額仍不清楚)，美國獨自承擔了全球40%的人道援助資金，遠超第二大捐助國德國所佔的8%。

「這一比例顯示出美國在20世紀地緣政治中的地位，」日內瓦人道主義研究中心的Valérie Gorin解釋。為了深入了解這影響力的產生過程，我們必須追溯到1914年的第一次世界大戰。

糧食援助之父赫伯特胡佛

比利時在德國佔領時曾遭受嚴重飢荒，美國成立了一個援助委員會，用以向比利時民眾分發食品包(譯者註：這類援助會最初的目的其實是為了幫助滯留在歐洲的美國僑民回國)。該委員會由赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)領導，後來他成為了美國總統。

一戰後胡佛於1919年成立了美國救濟管理局(簡稱：ARA)，它是美國國際開發署的前身之一。這個從事糧食援助的組織起初分發的是美國軍隊在戰爭期間未分給士兵的剩餘口糧。

1921年美國救濟管理局在面臨嚴重飢荒的蘇俄展開活動。 Gorin說：「那時的問題在於，是否應幫助共產主義統治下的人民，特別是如何將糧食援助作為一種武器對抗共產主義。」

後來美國也提供了產量過剩的小麥及農業機械。曼徹斯特大學的Bertrand Taithe教授認為：其目的無非是建立一個無私的國家形象，展示資本主義模式的優越性，並促進美國經濟的發展。

以援助對抗共產主義

「美國人利用人道援助來贏得人心。這並非出於無私的團結之舉，而是美國外交的一種手段，」Gorin說。

這一目標在冷戰期間得到明確體現。1961年時任美國總統的約翰·肯尼迪成立了美國國際開發署，並對他的新員工說：「因為我們不想向許多自由受到威脅的地區派遣美國軍隊，所以我們派你們去，」《金融時報》如此報道。

其理念很簡單：貧窮是滋生共產主義的溫床，因此美國決定以此為契機插手，Gorin說。

這位研究人員指出：「糧食援助有助於美國在共產主義已站穩腳跟的地方獲得影響力。此外，在那些需要鞏固、以充當東西方陣營之間緩衝堡壘的地區，糧食援助也應發揮作用。」尤其是亞洲和非洲那些在去殖民化進程中誕生的新興國家。

大型非政府組織的誕生

冷戰期間美國的大型非政府國際組織如援外合作社(CARE)、救助兒童會(Save the Children)以及國際救援委員會(IRC)都得到了長足發展。它們受益於大量的政府資助，這也讓它們與政府保持著(有時是緊密的)聯繫。

「我們觀察到這些非政府組織的目標似乎與美國外交政策的目標相匹配，」Taithe說。這既是因為非政府組織在資金上對政府的依賴，也因為同一時期「許多人在逃離極權主義。那些嚮往、追求自由的人，正逐步靠近幫助他們的人」。

這種「接近」在1955-1975年越戰期間表現得特別明顯。大多數的美國非政府組織只在華盛頓軍事及經濟支持的南越展開活動，而不是在共產政權控制的北越。然而隨著衝突持續的時間越長，人道主義行動者就越質疑這種「接近」。

「一些對這場戰爭的目標和手段都不認可的和平主義組織，越來越多地與美國政府拉開了距離，」Taithe解釋說。例如援外合作社和美國的樂施會(Oxfam America)，它們都在重新檢視與美國國際開發署的合作關係。

一種“軍事-人道主義幹預”

在接下來的幾十年裡，美國在阿富汗、伊拉克等地的軍事幹預行動，往往伴隨著包括食物和醫療供應在內的人道援助。這既是為了穩定被佔領地區，也是為了提升美國所支持政權的合法性。

“人們說這是一種軍事-人道主義幹預，這其實混淆了概念，”Gorin說：「人道主義援助成為了一種向某些國家強加民主訴求的手段。」

2001年美國入侵阿富汗之初，國務卿科林鮑威爾(Colin Powell)在一次演講中明確表示，非政府組織是美國軍事行動中的關鍵要素，並將它們稱為“力量倍增器” 和“我們戰鬥部隊的重要組成部分”。

這項說辭完全違背了人道主義的中立、獨立原則，受到該領域非政府組織的猛烈抨擊。無國界醫生(MSF)強調，這是在拿員工的安全冒險，並為他們接觸平民造成困難。那段時間非政府組織成為多起恐怖攻擊的目標，​​其中最著名的是2003年在巴格達聯合國辦事處前發生的卡車炸彈爆炸事件。

Taithe說：「非政府組織要保持自身的獨立性，並不能總是遵守美國政府的資助承諾。」

2003年8月19日，一起恐怖攻擊發生在位於巴格達運河飯店的聯合國駐地中，共有22名聯合國國際及當地工作人員喪生，另有100多人受傷。 Keystone / Evan Vucci

影響力的喪失

「美國一直在利用人道主義援助來結交新朋友、維護現有的關係，並擴大其影響力，」Taithe總結道。

特別在醫療衛生等一些領域，美國的援助曾獲得廣泛讚譽，並提升了美國在全世界的影響力。例如喬治布希總統在2003年啟動的「防治愛滋病緊急救援計畫(簡稱：PEPFAR)拯救了數百萬人的生命，特別在非洲。但如今該計畫的未來岌岌可危，許多一直由美國國際開發署資助的計畫也同樣面臨危機。

在川普「讓美國再次偉大」 的計畫框架內，對外援助被描述為一種低效、昂貴且受左翼控制的工具。儘管人們預料到他會攻擊美國國際開發署，但其削減援助的速度和規模仍令人驚訝。這位共和黨人聲稱將專注於美國的直接利益，但在Taithe看來，這樣的攻擊主要是一項「意識形態上的決定」。

「這將對美國的利益產生負面影響，無論是對內-因為援助在很大程度上是對農業的間接支持；還是對外-這意味著美國在明顯喪失世界影響力。」

 (編輯：Virginie Mangin/sj，編譯自德語：宋婷/gj，繁體校對：盧品妤 )