瑞士为何参加北约议会大会?
提起北大西洋公约组织(北约)，人们首先想到的往往是无人机和政府峰会。但北约议会大会究竟是何方机构？而身为中立国的瑞士，又为何会参与其中？
今年六月，就在北约领导人在海牙举行会议，将国防开支目标设为GDP的5%之前，比利时边境另一侧正举行着一场更为低调的会议。在布鲁塞尔，来自各国的议员——而非国家元首——齐聚一堂，共同庆祝一个相对鲜为人知、但具有立法监督功能的机构成立七十周年：北约议会大会(NATO Parliamentary Assembly)。
该议会与成立早六年的北约组织在形式上截然不同，它虽无重大决策权，却为联盟各国议会搭建了对话与议程制定的平台。北约秘书长马克·吕特(Mark Rutte)曾称其为联盟的“民主之声”。此外，议会大会还向观察员国及伙伴国开放会议(虽无表决权)，其中就包括中立的非北约成员国瑞士。
瑞士的“圈外人”姿态
二十五年来，早在瑞士加A入联合国之前，瑞士政府每年都会派出议会代表团两次，前往欧洲和北美参加北约议会大会。与数百名来自各国的政界人士一起，他们聆听发言、展开讨论和辩论；但瑞士代表团始终保持着某种“圈外人”姿态，符合瑞士对北约的审慎立场。代表团团长普里斯卡·塞勒·格拉芙(Priska Seiler Graf)坦言：“很显然，我们并不是这个团体的正式成员。”
来自左翼社会民主党的塞勒·格拉芙指出，这种“圈外人”身份主要体现在两个方面。其一，瑞士没有表决权，只能处于相对“被动”的地位。她还指出，这一点在俄罗斯入侵乌克兰后尤为明显。过去，北约议会大会更多关注和平促进等“软性议题”，瑞士在这些领域或许还能有一定的话语权；而如今，军事威慑以及《北大西洋公约》第五条已成为议程重点。
瑞士的中立立场也常常引发误解。例如在2022年，瑞士政府拒绝允许瑞士制造的武器转出口至乌克兰的决定就引发了不少质疑。塞勒·格拉芙表示：“我们不得不解释，作为中立国，哪些事情能做，哪些事情不能做。”总体而言，澄清外界对“瑞士的身份与作为”的误解，是其代表团的核心职责。该代表团目前由来自不同政党的五名议员组成(由于北约议会大会的组织架构调整，自2027年起将缩减至三人)。
甜甜圈的空心洞
信息能否真正传达到位，仍是个未知数。近年来，瑞士屡遭俄罗斯和不少网络舆论批评，指责其背弃中立立场。与此同时，部分伙伴国家则抱怨瑞士过于消极，甚至指责它“搭西方安全保护的便车”。前美国驻伯尔尼大使曾称瑞士是“北约甜甜圈上的那个空心洞”。荷兰一名将军最近更是直言，瑞士的武器出口规定是“胡扯”。
但在北约议会大会上，塞勒·格拉芙表示，这类误解已基本消散，中立问题“已不再是争议话题”。她指出，多数议员都认可瑞士是“欧洲中部稳定可靠的中立国”。她的代表团同僚、中间党议员安德烈亚·格穆尔(Andrea Gmür)也持相同看法。格穆尔今年早些时候接受采访时说，瑞士并未面临提高军费或加入北约的“压力”，虽然没有投票权，但依然受到“热情接纳”。
外部内容
反对声浪微弱
即便是在将北约与中立视为敏感话题的伯尔尼，参与北约议会大会也鲜少引发争议。尽管其他形式的北约合作(如派遣士兵参与维和任务)曾引发辩论，但北约议会大会却未受太多关注。正如绿党代表马蒂亚斯·佐普菲(Mathias Zopfi)所言：“前提是瑞士继续扮演相对被动的角色。”
然而，这种低调究竟是瑞士政界默许的表现，还是说明北约议会大会无关紧要？即使在瑞士议员中，该机构也相对陌生。塞勒·格拉芙透露，当她在议会里提起此事时，同僚们往往是一脸茫然。
苏黎世安全研究中心(CSS)研究员戈拉娜·格吉奇(Gorana Grgic)指出，北约议会大会的实际作用难以量化。“它在引导议题讨论方面有影响力，但缺乏执行机制，”她解释说。该机构虽然能发布建议和决议，但重大决策——无论是预算还是行动——仍由各国领导人拍板。她表示，这一议会更像是“讨论与交流的平台”，用于“连接北约与各国公众”。
其影响力有限体现在民主建设领域。近年来，北约议会大会多次呼吁设立“民主韧性中心”，以统筹北约的各项民主支持计划。然而，尽管已提出18次此类倡议，该设想依然在北约层面受阻，匈牙利对此持反对态度。
与此同时，因与俄罗斯关系紧张而重振的北约，也为议会参与制定国防政策带来了机遇与挑战。格吉奇指出：“在危机时期，权力往往向行政部门集中，因其需快速决策；而立法机构此时常会顺从行政部门，难以对议题进行快速讨论。”北约议会大会每年仅举行两次正式会议。
国家层面的抵制
尽管如此，各国议会显然在军事与北约政策方面仍具有一定影响力。
以斯洛文尼亚为例，该国主办了2025年10月的北约议会大会。今年六月北约宣布各成员国应将国防支出目标上调至GDP的5%，这在斯洛文尼亚国内引发激烈争议，险些酿成政治危机。批评者指责总理罗伯特·戈洛布(Robert Golob)在海牙会议上越权，提议通过公投将支出目标降至GDP的3%。戈洛布则反击称，若真如此，就干脆举行全民公投，决定是否继续留在北约：“要么留在北约并缴纳会费，要么直接退出。”
最终局势缓和，公投计划被取消。但格吉奇指出：“这清楚地表明，国内政治如何左右一个国家的北约政策，并使联盟内部的共识达成变得更加复杂。”
民主监督
关于各民主国家如何在军事领域实行议会监督，不同国家差异巨大。日内瓦安全部门治理中心(DCAF)与北约议会大会合作完成的2024年研究，对北约成员国的差异进行了概述：一些国家要求海外军事行动必须经议会批准，另一些则只需政府“征询”议会意见。此外，向立法者披露的信息量也各不相同。
报告合著者克里斯蒂娜·维宗(Kristina Vezon)指出：“这一领域充满挑战，关键在于如何平衡民主监督与国家安全。”议会往往缺乏时间、资源或专业能力来监督复杂的军事行动，也并非总能接触到相关军事情报。维宗还表示：“在某些国家，议员自动拥有最高安全许可；而在另一些国家则没有。”
与此同时，北约议会大会本身并非正式的监督机构。维宗将其形容为一个“高级别交流平台”。在会议上，与会者主要分享经验、交流做法，并听取专家意见，其中就包括来自日内瓦安全部门治理中心的建议。该中心成立于1999年，是瑞士参与北约“和平伙伴关系计划”的重要成果之一。
瑞士案例
在军事事务的议会监督方面，瑞士持有何种立场？这个国家不仅保持中立、并非北约成员，还拥有独特的政治体制，即跨党派联合政府。在这种体制下，议会中不存在传统意义上的“反对派”。此外，瑞士广泛的直接民主制度还允许公民就特定外交与安全政策进行投票。比如，有人发起动议将“中立”的严格定义写入宪法，便是一个典型例子。
塞勒·格拉芙认为，这些制衡机制降低了行政部门在军事事务上“一言堂”的可能性。她表示：“如果重大决策偏离正轨，议会可及时介入纠正。”
即便是采购新型战机，在瑞士的直接民主框架下也并非易事。但塞勒·格拉芙指出，鉴于政府仍主导大部分安全防务政策，部分议员希望拥有更多监督权。“作为议员，我们不仅希望被征询意见，更希望被正式征求意见并参与表决。”
北约议会大会对中国议题的讨论在近年显著增多，体现为专题报告与决议建议的密集产出。
2025年大会通过了《应对来自中华人民共和国的虚假信息》(报告作者为比利时议员Viviane Teitelbaum)，系统梳理了中国信息操纵与虚假信息生态及应对政策 ；2024年科技与安全委员会发布《中国与技术竞争》草案报告，聚焦半导体与供应链依赖 ；2023年政治委员会发布报告《俄乌战争背景下中国的全球角色》(作者是罗马尼亚议员克里斯蒂安-维克托·皮什塔鲁·卡陶察(Cristian-Victor Piștaru Cătăuță))，评估中国全球影响力扩张与对自由民主的挑战。
围绕对华议题，北约议会大会还在新闻与决议层面多次呼吁成员国收紧敏感技术外流与信息战防护。2024年蒙特利尔年会期间，大会明确要求“更强硬措施阻止技术外泄至中国等战略竞争者”； 2025年美国代顿春季会议与斯洛文尼亚卢布尔雅那年会则将“应对中国虚假信息、提升社会韧性”列为优先议题 ，并通过相关民主韧性决议文本，呼吁各国将“外部干预”视为战略威胁、增加资源投入。
(编辑：Benjamin von Wyl/ts，图片搜索：Vera Leysinger，编译自英语：瑞士资讯中文部/gj)
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