Почему Швейцария участвовала в Парламентской ассамблее НАТО?

Голосование на заседании Комитета по обороне и безопасности в ходе недавней сессии Парламентской ассамблеи НАТО в Любляне (Словения). NATO PA

Когда речь заходит о Североатлантическом альянсе (НАТО), на ум обычно приходят дроны, военные операции и знаменитая Статья 5 Устава НАТО. Но что представляет собой Парламентская ассамблея Альянса — и какую роль в ней играет нейтральная Швейцария?

Летом 2025 года внимание всего мира было приковано к саммиту НАТО в Гааге, где лидеры Альянса обсуждали, как можно было бы довести оборонные расходы стран-участниц до 5% от ВВП. И мало кто обратил внимание на то, что совсем рядом, буквально через границу, в Брюсселе прошла встреча парламентариев, приуроченная к 70-летию со дня учреждения Парламентской ассамблеи НАТО (NATO Parliamentary Assembly, NATO PA) — организации, о которой известно немногим, но которая играет значимую роль, образуя своего рода «парламентское измерение» Альянса.

Формально независимая от НАТО, Ассамблея не обладает полномочиями принимать значимые решения, но она служит площадкой для диалога высокого уровня между национальными парламентами стран-участниц, будучи  механизмом формирования общей политической повестки дня Альянса. Генеральный секретарь НАТО Марк Рютте (Mark Rutte) однажды назвал её «голосом демократии». Заседания Ассамблеи открыты для наблюдателей и партнёров — хотя они и не имеют права голоса. Среди них — нейтральная, не входящая в НАТО Швейцария.

Своих парламентариев Берн направляет на сессии Ассамблеи, проходящие дважды в год, в Европе или в Северной Америке, уже четверть века. В самом начале этой истории Швейцария даже не состояла ещё в Организации Объединённых Наций, но в заседаниях Парламентской ассамблеи НАТО она уже участвовала. Вместе с сотнями других депутатов швейцарцы слушают, обсуждают, участвуют в дебатах, оставаясь при этом — в духе традиционной осторожности Берна во всех вопросах, связанных с НАТО — слегка «в стороне». «Очевидно, что мы не вполне участники этого клуба», — говорит руководитель швейцарской делегации Приска Зайлер Граф (Priska Seiler Graf).

Два аспекта нейтралитета

Депутат парламента от Социал-демократической партии (Sozialdemokratische Partei der Schweiz, SP), она объясняет, что такая «внеклубная» позиция Швейцарии проявляется в двух аспектах. Первый аспект — это отсутствие права голоса, что изначально делает участие Швейцарии в работе Ассамблеи скорее пассивным, чем активным. Особенно это ощущается, отмечает депутат, после начала полномасштабного вторжения России в Украину. Раньше Ассамблея уделяла больше внимания «мягким» темам, таким, как укрепление мира, и там Швейцария вполне могла вносить и свой вклад. Теперь же в центре внимания находятся вопросы военного сдерживания Москвы и знаменитая Статья 5 Устава НАТО. И здесь Швейцария обречена только наблюдать. Второй аспект связан с особенностями швейцарского нейтралитета, который нередко вызывает у сторонних наблюдателей искреннее недоумение.

Так, в 2022 году на Ассамблее обсуждалось решение Берна не разрешать реэкспорт швейцарских вооружений в Украину. «Нам пришлось объяснять депутатам ПА, что допустимо для нейтральной страны, а что нет», — рассказывает Приска Зайлер Граф. Поэтому сейчас, по её словам, одно из главных заданий делегации — развеивать мифы и недоразумения относительно «того, чем является нейтральная Швейцария и как она действует». В состав делегации сегодня входят пять парламентариев, представляющих весь политический спектр страны. С 2027 года их количество сократится до трёх — в связи с реорганизацией структуры самой Парламентской ассамблеи НАТО.

Потребитель безопасности или её поставщик?

Другое дело — насколько эффективны все эти попытки объяснить миру особенности швейцарского нейтралитета. Пока впечатление складывается скорее негативное. Ведь не случайно в последние годы Швейцария неоднократно становилась объектом критики — как со стороны Москвы и находящихся у неё на службе многочисленных онлайн-комментаторов, активно продвигавших (ложный) тезис о том, будто Берн «отказался от нейтралитета», так и со стороны некоторых западных партнёров, которые, напротив, упрекают Швейцарию в излишней пассивности и в том, что она, по их мнению, «пользуется зонтиком безопасности Запада» на правах «безбилетника», ничего при этом не вкладывая в его укрепление.

Приска Зайлер-Граф (Priska Seiler Graf) на недавней сессии Парламентской ассамблеи НАТО в Любляне. National Assembly / Matija Sušnik

Один из бывших послов США в Берне назвал Швейцарию «прорехой в системе безопасности НАТО», а в Нидерландах высокопоставленный генерал публично заявил, что швейцарские правила военно-технического сотрудничества с зарубежными странами — «чистейший бред». Тем не менее, по словам Приски Зайлер-Граф (Priska Seiler Graf), в рамках Парламентской ассамблеи НАТО все эти недоразумения давно сошли на нет: вопрос нейтралитета Швейцарии «больше не стоит на повестке дня». Большинство парламентариев, говорит она, воспринимают Швейцарию как «стабильное, надёжное и нейтральное государство в самом центре Европы».

Её коллега по делегации, Андреа Гмюр (Andrea Gmür) из партии «Центр» (Die Mitte), с этим согласна. По её словам, на неё никто не оказывает давления — ни в вопросе увеличения оборонных расходов, ни в вопросе возможного вступления Берна в НАТО. «Швейцарию принимают здесь очень тепло, даже если у нас нет решающего голоса», — отметила она в интервьюВнешняя ссылка швейцарской прессе в начале 2025 года. В самом политическом Берне, где темы НАТО и нейтралитета страны по-прежнему вызывают острые споры, участие швейцарских парламентариев в работе Парламентской ассамблеи НАТО почти никем не воспринимается как некий «политически чувствительный» вопрос.

Соединительный шарнир

В отличие от других форм сотрудничества с Альянсом, например, от предоставления воинских контингентов для участия в миротворческих миссиях, участие в работе ПА НАТО остаётся в Швейцарии, образно говоря, «под радаром» политических дебатов. Так будет и дальше, добавляет Матиас Цопфи (Mathias Zopfi) из партии «Зелёные» (Grüne Partei der Schweiz, GPS), «пока Швейцария остаётся наблюдателем, а не активным участником текущих процессов внутри НАТО». Но означает ли такое молчаливое одобрение со стороны швейцарских политиков реальную поддержку участия Швейцарии в работе Ассамблеи, или это просто отражение второстепенной роли самой ПА, тем более что даже среди швейцарских депутатов что-то конкретное о ней знают очень немногие? «Когда я рассказываю коллегам об Ассамблее, их реакция чаще всего — искреннее удивление», — признаётся Приска Зайлер Граф.

По словам исследовательницы Центра изучения проблем безопасности (Center for Security Studies, CSS) при Цюрихской высшей технической школе (ETH Zürich) Гораны Гргич (Gorana Grgic), реальную роль Парламентской ассамблеи НАТО оценить действительно непросто. «Она влияет на формирование дискуссий, но не имеет механизмов принуждения к выполнению каких-то решений», — объясняет она. Ассамблея вырабатывает рекомендации и принимает резолюции, однако ключевые решения, бюджетные или оперативные, остаются в сфере компетенций национальных правительств. Поэтому, уточняет Горана Гргич, Ассамблея представляет собой прежде всего «дискуссионную площадку для обмена мнениями», это, кроме того, своеобразный шарнир, «соединяющий НАТО с национальными парламентами и общественностью».

Парламенты и генералы: кто задаёт тон в Альянсе?

Одним из примеров весьма ограниченного влияния Парламентской ассамблеи НАТО остаются её безуспешные попытки продвинуть инициативу по укреплению демократических институтов в Альянсе. В последние годы Ассамблея неоднократно — уже 18 раз — требовала создать Центр демократической устойчивости (Centre for Democratic Resilience), который должен был бы координировать многочисленные программы НАТО, направленные на поддержку демократии. Однако, несмотря на все эти призывы, проект по-прежнему блокируется: против его создания выступает Венгрия.

Когда-то НАТО получила от президента Франции Эммануэля Макрона неутешительный диагноз: это, мол, организация, у которой наступила «смерть мозга». Агрессия против Украины вдохнула в Альянс новую жизнь, и это возрождение — на фоне растущего напряжения в отношениях с Россией — создаёт для него как новые возможности, так и новые вызовы, особенно в том, что касается участия национальных парламентов в выработке оборонной политики. «В кризисных ситуациях все полномочия, как правило, концентрируются в руках исполнительной власти, и парламентам в таких условиях трудно сохранять инициативу или принимать решения с той же скоростью», — отмечает Горана Гргич (Gorana Grgic).

Парламентская ассамблея НАТО, напоминает она, официально собирается лишь дважды в год, тогда как национальные парламенты по-прежнему обладают заметным влиянием на оборонную политику своих стран и на позицию тех или иных государств внутри самого Альянса. Показательный пример — Словения, принимавшая у себя октябрьскую сессию ПА НАТО 2025 года. После того как в июне 2025 года было объявлено о новой цели Альянса — довести оборонные расходы его членов до 5% от ВВП, — в стране разразился острый внутриполитический кризис. Критики этой цели заявляли, что премьер-министр Словении Роберт Голоб (Robert Golob) превысил свои полномочия на саммите в Гааге, и предложили провести референдум, чтобы снизить целевой показатель до 3 %. В ответ Голоб пригрозил встречным плебисцитом — уже по вопросу о самом членстве Словении в НАТО. «Либо мы остаёмся в Альянсе и платим членские взносы, либо выходим из него», — заявил он.

Генеральный секретарь НАТО Марк Рютте (Mark Rutte) — постоянный участник сессий Парламентской ассамблеи НАТО, проходящих два раза в год. NATO PA

В итоге ситуация разрядилась, и референдум проводить не стали. Однако, как подчёркивает Горана Гргич, этот эпизод «наглядно показал, как внутренняя политика может влиять на позицию той или иной страны в НАТО, затрудняя достижение консенсуса внутри Альянса». Подход разных демократических стран к структуре парламентского контроля над оборонной сферой порой существенно различается.

Исследование 2024 года, проведённое Женевским центром управления сектором безопасности (Geneva Centre for Security Sector Governance, DCAF) совместно с Парламентской ассамблеей НАТО, даёт некоторое представлениеВнешняя ссылка об этих различиях: например, в одних странах участие подразделений национальных Вооруженных сил в зарубежных военных операциях под эгидой НАТО возможно только после одобрения парламента, в других правительству достаточно лишь формально «проконсультироваться» с депутатами. Разнится и объём информации, которую исполнительная власть обязана предоставлять парламентариям по этому вопросу.

Платформа диалога высокого уровня?

«Вся эта проблематика остаётся крайне непростой — прежде всего из-за необходимости поддерживать баланс между демократическим надзором и требованиями национальной безопасности», — говорит Кристина Везон (Kristina Vezon), соавтор упомянутого исследования. По её словам, парламентам часто просто не хватает времени, ресурсов или экспертных знаний, чтобы надлежащим образом контролировать деятельность Вооружённых сил и анализировать оборонные решения. Кроме того, у них не всегда есть доступ к секретной информации.

Участники Парламентской ассамблеи НАТО на заседании в Любляне, октябрь 2025 года. National Assembly / Matija Sušnik

«В некоторых странах депутаты автоматически получают высший уровень допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, в других — нет», — поясняет Кристина Везон. При этом сама Парламентская ассамблея НАТО вовсе не предназначена для того, чтобы выполнять функции органа надзора. Кристина Везон считает, что это скорее «платформа диалога высокого уровня». Заседания Ассамблеи посвящены обмену лучшими практиками и обсуждению экспертных оценок; в них участвуют, в том числе, специалисты Женевского Центра управления сектором безопасности (Geneva Centre for Security Sector Governance, DCAF), созданного в 1999 году в качестве элемента швейцарского вклада в программу НАТО «Партнёрство ради мира».

Как парламент Швейцарии контролирует Вооружённые силы?

Страна не только нейтральна и не состоит в НАТО — её политическая система в целом уникальна. Правительство формируется на основе постоянной «большой коалиции» ведущих партий, парламентской «оппозиции» в классическом смысле здесь просто нет. При этом механизмы прямой демократии позволяют гражданам напрямую участвовать в решении вопросов внешней и оборонной политики — например, одобрять или отклонять закупку за рубежом новых видов вооружений (см. материал о том, как Швейцария закупала истребители F-35).

Не случайно в стране была запущена инициатива с предложением провести референдум и закрепить принцип нейтралитета в Конституции страны. Швейцария остаётся нейтральной с 1815 года, но сам этот принцип до сих пор в Основном законе не прописан — ещё один характерно швейцарский парадокс. По мнению Приска Зайлер Граф (Priska Seiler Graf), такая система снижает риск того, что исполнительная власть будет действовать в военной сфере бесконтрольно: «Так что если какие-то важные процессы вдруг начинают «идти не туда», то парламент у нас всегда может вмешаться». И всё же, добавляет она, ключевые решения в области безопасности и обороны по-прежнему принимает Федеральный совет, кабмин, поэтому многие парламентарии хотели бы иметь в этой сфере больше полномочий. «Мы не просто хотим, чтобы с нами консультировались, — мы хотим, чтобы нас спрашивали, и чтобы мы могли голосовать по важнейшим оборонным вопросам», — резюмирует Приска Зайлер Граф.

Русскоязычная оригинальная версия материала создана, адаптирована и отредактирована русскоязычной редакцией Swissinfo / ип / нк / ап.