瑞士签署备受争议的乌克兰重建援助计划

2024年10月在洛桑召开的“乌克兰排雷行动会议”(Ukraine Mine Action Conference)期间，时任瑞士总统(右)维奥拉·安默赫德(Viola Amherd)与乌克兰总理(左)丹尼斯·什米哈尔(Denys Shmyhal)进行双边会晤。 Keystone / Jean-Christophe Bott

2025年7月10日，在罗马举行的“乌克兰重建会议”( Ukraine Recovery Conference)期间，瑞士与乌克兰签署了一项双边协议。该协议包含涉及瑞士企业参与乌克兰重建的具有约束力的合同，并因此备受争议。

该协议为瑞士私营部门参与乌克兰的重建与复原建立了法律框架。瑞士政府承诺将为该项目拨款总计15亿瑞郎(约合人民币134.8亿元)，其中5亿瑞郎将专门用于支持瑞士私营企业。

这场于7月10日至11日举行的会议聚集了100个官方代表团，以及40家国际组织和发展银行。

“这项双边协议是瑞士企业更深入参与乌克兰复原的重要一步，”瑞士联邦委员会乌克兰事务特使雅克·盖尔贝尔(Jacques Gerber)在签约仪式上表示。

Today at #URC2025外部链接, I had the honour to sign a bilateral agreement with 🇺🇦 @Svyrydenko_Y外部链接 to strengthen cooperation on reconstruction. The agreement allows Ukraine to procure 🇨🇭 goods & services — an important step for the closer involvement of CH’s companies in UA’s recovery. pic.twitter.com/938gEEQ49f外部链接

— Jacques Gerber (@jacquesgerberch) July 10, 2025外部链接

该协议的资金将来自瑞士国际合作预算，由隶属于瑞士外交部的瑞士发展与合作署(SDC)管理。该协议是瑞士自2022年起发起的为期12年的乌克兰重建计划的一部分。

不过，这项计划在国内外均遭遇批评。批评者认为，伯尔尼方面正在挪用本应用于国际合作与援助的资金，而这一担忧因瑞士近来对对外援助预算的大幅削减而进一步加剧。

此外，协议规定乌克兰需根据其重建需求，向瑞士提交一份所需商品和服务清单。这些商品和服务将由瑞士私营企业提供。

这种做法被称为“附带条件援助”(tied aid)，自20世纪80年代起在对外援助和发展合作中被逐渐淘汰。附带条件援助通常被认为效率较低，因为它更倾向于服务援助国的利益，而非受援国的实际需要，从而削弱援助效果。

“瑞士发展合作正在回归上世纪80年代已废除的错误做法。”瑞士发展合作南方联盟(Alliance Sud)高级顾问、前瑞士经济事务秘书处(SECO)官员洛朗·马蒂勒(Laurent Matile)指出。

这份协议尚需瑞士议会批准，目前尚未确定具体表决日期。

对乌援助是否以牺牲他国为代价？

早在2022年，瑞士就率先在国际舞台上推动乌克兰复原进程，举办了首届“乌克兰重建会议”，会议在卢加诺召开，确立了“卢加诺原则”(Lugano Principles)。该原则强调，应通过政府、国际组织与私营部门的协作，推动全社会参与乌克兰的复原工作。

乌克兰的复原需求涵盖基础设施重建、地雷清除和环境治理。据乌克兰政府、世界银行集团、欧盟委员会与联合国于2024年12月联合发布的数据，未来十年乌克兰的重建总成本预计将达到5240亿美元(约合人民币3.76兆元)。

2023年，瑞士承诺拨款1亿瑞郎，用于支持乌克兰平民地区的排雷与复原。据欧洲政策分析中心(CEPA)报道，乌克兰目前是世界上布雷最严重的国家，约40%的领土受到地雷威胁。

重建与复原的区别

“复原”指的是恢复民众生计、社会稳定与整体福祉；“重建”则聚焦于重建被战争破坏或摧毁的基础设施，如道路、能源系统等。重建属于复原的组成部分。

去年夏天，瑞士进一步扩大对乌克兰复原工作的支持，宣布：“瑞士私营部门将在乌克兰重建中发挥关键作用”，并承诺自2025年起12年内拨款50亿瑞郎。其中首期15亿将于2025至2028年间拨付，其中5亿专门用于吸引瑞士企业参与。

但这一宣布正值瑞士国内的敏感时期。

2024年12月，瑞士议会决定将2025年国际合作资金削减1.1亿瑞郎，2026至2028年再削减3.21亿。尽管瑞士未公开对外援助年度总额，但议会已将2025至2028年间的整体开支上限设定为112.7亿瑞郎，其中15%将用于支持乌克兰的复原工作。

这意味着，“瑞士并没有新增援助预算，而是通过削减对其他国家的支持来援助乌克兰，”克里斯蒂娜·兰茨(Kristina Lanz)表示。她是国际合作领域专家，供职于瑞士发展合作南方联盟，这个联盟是瑞士六大主要发展型非政府组织的统筹机构。

瑞士经济事务秘书处为此解释称，动用发展合作预算支持私营企业，是因为相关项目必须具备“发展影响”，例如提供职业培训计划，从而提升受援国青年就业与收入能力。

兰茨指出，瑞士对乌克兰的支持“本应在现有援助基础上额外增加，而非以牺牲其他国家为代价”。她建议，瑞士应通过其他政策工具调动私营投资，但目前未提供具体细节。

备受争议的“附带条件援助”

该协议也再次将“有附带条件的援助条款”置于公众关注焦点——这与瑞士长期实行的“无条件发展援助”政策相违背，即不要求受援国必须购买瑞士商品或服务。

附带条件援助在40年前曾较为流行，但后因国际批评其提高受援国成本而逐渐被废除。有研究表明，与无条件援助相比，这类模式采购商品与服务的费用平均高出15%至30%。

此次瑞士对乌克兰的重建与复原的援助模式，与众多其他国家模式明显不同。例如，2024年6月，欧盟签署了价值14亿欧元的新一轮担保与赠款协议，旨在支持乌克兰私营企业获得融资、扩大产能，并协助企业恢复运营及从冲突区迁移。

欧盟还提供了高达350亿欧元的宏观财政援助贷款，该笔贷款将通过欧盟冻结的俄罗斯国家资产收益偿还。该资金用于应对乌克兰当下的预算紧急需求，并支援其军事及重建行动。该贷款不设具体用途限制，由乌克兰自行决定使用方向。

尽管乌克兰在这项瑞乌双边协议的设计中拥有一定的发言权，该协议规定乌克兰需根据自身重建需要，向瑞士提交所需商品与服务的清单，但“就援助方式而言，乌克兰并无选择余地，”兰茨与马蒂勒在发表在瑞士发展合作南方联盟官网的一篇评论文章中写道。

马蒂勒在接受瑞士资讯swissinfo采访时表示：“从定义上看，‘附带条件援助’会限制受援国的自主选择权与主导权，且有可能将乌克兰本土企业排挤出市场，这违背了有效经济援助的基本原则。”

瑞士政府在声明中强调，能源、交通、机械、建筑、供水与防灾等领域对乌克兰的重建至关重要，而这些正是瑞士企业具备强项的领域。

根据经济合作与发展组织(OECD)的数据显示，目前瑞士97.3%的发展援助属于无附带条件援助，远高于经合组织发展援助委员会(Development Assistance Committee)79.9%的平均水平。

然而，经合组织发展援助委员会在2025年6月发布的瑞士发展合作同行评估报告中，明确批评了瑞士计划在援助乌克兰重建中引入“附带条件援助”条款的做法。

该报告指出：“拟议中的部分附带条件式的乌克兰援助计划，有可能削弱瑞士在国际上的声誉。”报告强调：“瑞士应确保其即将实施的乌克兰援助计划为无附带条件援助。”

在被问及为何瑞士政府在援助乌克兰时选择这种方式时，联邦委员会乌克兰事务专员的新闻顾问马库斯·施波恩德利(Markus Spörndli)对瑞士资讯swissinfo表示，乌克兰的情况是“特殊个案”，可类比于1948年美国实施的马歇尔计划(Marshall Plan)——该计划旨在为二战后西欧国家提供经济援助。

施波恩德利补充道，无附带条件发展援助仍是瑞士发展合作的基本原则。

瑞士是否应该进一步加码援助？

此轮会议召开之际，美国已于2025年3月决定削减对乌克兰的人道援助，将更多财政压力转向欧洲国家。

根据德国基尔世界经济研究所(Kiel Institute for the World Economy)发布的《乌克兰援助追踪》(Ukraine Support Tracker)中的最新数据，北欧国家和英国对乌克兰的增援已显著提升。

截至2025年5月31日，瑞士已向乌克兰提供约51.6亿瑞郎的人道与财政支持，包括接纳难民等。

在基尔研究所提供的41个援助国家中，瑞士以双边援助总额排名第18位，政府拨款约9.35亿欧元(约合人民币7784.3亿元)；若以援助占国内生产总值(GDP)比例衡量，瑞士则位居第27位。

“瑞士本可以、也理应为乌克兰提供更多支持，”兰茨表示。

今年3月，将对乌援助与瑞士以国内生产总值衡量的经济表现挂钩的提案被瑞士国民院否决。

(编辑：Virginie Mangin/ds，编译自英语：樊桦/gj)