瑞士是否存在城市庇护所?

数百名无身份记录的人员抵达说明会现场,听取有关2017年在日内瓦举行的“遗留产物” (Papyrus)非法移民归化运动的情况说明。 © Keystone / Salvatore Di Nolfi

近期美国多个城市在移民问题上与联邦政府对峙。在瑞士,类似的政策分歧也小范围出现。

“庇护所”(sanctuary)一词曾用来形容为寻求豁免的罪犯提供容身之所的教堂,如今这个词语的含义变得更加世俗化:“城市庇护所”是指以违背国家法律的方式向无身份记录的居民提供服务和保护的城市。

这个问题在美国特别具有争议,包括芝加哥、纽约和“庇护大州”加利福尼亚在内的城市和地区拒绝配合唐纳德·特朗普政府实施过度限制性的移民政策。  

这种情况在欧洲和瑞士较为少见。然而,苏黎世联邦理工学院空间发展与城市政策教授戴维·考夫曼(David Kaufmann)表示,瑞士的城市也开始“涉足以前没有权限的领域”。

在苏黎世、伯尔尼和日内瓦举行的瑞士城市庇护所系列会议(英)上,考夫曼发表讲话时表示,某些举措正在开始考验联邦、州和地方权力之间的平衡。

“遗留产物”项目规划

最典型的例子是“遗留产物”计划。这个日内瓦市发起的项目努力尝试归化约3’500名无身份记录的居民,其中很大一部分是担任家庭佣工的拉丁美洲妇女。

考夫曼说,日内瓦开创先例,“为非法移民的归化进程创造了更好的条件”。通常,在无身份移民被证明为“状况困难”的情况下,州政府可以依法选择对有关个人实施归化。而“遗留产物”项目将整个归化对象的覆盖范围扩大化,并且在一个审慎的程序框架内完成归化,这个流程涉及非政府组织、州和联邦当局,以确保无身份人员不会因申请归化而被驱逐出境。  

尽管联邦当局坚持认为“这不代表所有非法移民都能归化,要根据具体情况进行评估”,但“遗留产物”项目吸引了其他州的关注,其中包括瑞士第三大城市巴塞尔市,规模仅次于苏黎世和日内瓦。

普通州和城市州

但是尚不清楚该计划框架是否适用于其他地方。考夫曼表示,首先,“遗留产物”的框架结构是经过长时间规划而形成,而且相对而言符合当地的情况。其次,并非所有瑞士城市都具有日内瓦的高水平政策制定能力。

他说,日内瓦和巴塞尔是独特的例子:它们实质上都是“城市州”,即是城市也是州。在实际工作中,这意味着城市(大多数无身份记录的移民居住的地方)和州(具有决策权)两级政府通常能够协同一致。但是在苏黎世或洛桑这样的地方,左翼市政府经常与所在州更为保守的州政府发生冲突,难以推行此类政策。

在苏黎世,这种分歧十分明显。这个42.8万人口的城市由左翼市政府管理,而所在州由中右翼的州政府管理。2018年,当苏黎世市政府在州政府行政层面提出”遗留产物”式的移民归化倡议时,州政府予以否决。州政府在文件中表示(德):“苏黎世州的情况与日内瓦州无法相提并论。”

城市身份证

瑞士的体制和政治局面与美国大不相同,因此瑞士城市主要推动较为温和的项目。苏黎世已经推出“城市身份证”,身份证将发给城市内所有居民(包括无身份记录的人),用作有效的身份证明,不必再担心受到质疑或拘捕。

考夫曼说,即使在苏黎世,上述政策的推行也很慢。尽管在某种程度上支持该想法,但由于法律方面的不确定性,苏黎世市政府一直不愿引入该法令。民间社会是推动该政策的唯一力量,迫使政府不得不在明年提出政策草案。

“大家的伯尔尼”(德)活动网络中的帕雅尔·帕雷克(Payal Parekh)在城市庇护所情况说明会上表示,政府正在起草计划,将在瑞士首都引入类似的身份证。她说,这是她协会推动的一项重要动议,该协会还为对政治感兴趣但无权投票的人举办跨文化咖啡厅沙龙和辩论会。

帕雷克承认,这些努力远远不足以使这座城市成为“庇护所”。但是她表示,他们积极参与当地舆情活动,旨在促使市政当局开始在公共政策中对无身份记录的移民展现出更积极的姿态。

她认为,在伯尔尼发起此类动议的时机已经“成熟”。首先,这个城市在公民权政策制定方面具有很强的能力;其次,与大多数瑞士城市一样,“它的执政人员大部分来自左翼政党”。

无身份记录

2015年的一项研究显示,估计有7.6万名无身份记录的人士居住在瑞士,约占总人口的1%。 苏黎世有约2.8万人,日内瓦有1.3万人,沃州有1.2万人,巴塞尔市有4’000人,伯尔尼有3’000人。确切的数字仍然未知,以上数据是根据不同专家估算结果的平均值计算得出的。

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