瑞士：一個沒有最高領導人的國家

伯恩聯邦大廈，瑞士政府所在地。 Keystone / Anthony Anex

瑞士是一個很特殊的國家，尤其是在政治體系上非常特別，比如，這個國家沒有最高領導人，七位聯邦委員每年輪流擔任聯邦主席，但是這位聯邦主席並沒有更多權力，主席頭銜只是一個外交場合的身份而已。此外，聯邦政府的決策由七位聯邦委員群策群力決定，採用所謂的"合議制"。

阅读本文简体字版本请 点击这里

這是一種再強不過的反差：一般情況下，在世界上最富裕、最強大的國家，一位總統上台後都會不遺餘力地利用手中的每一寸權力來推行自己的政策。

而反對者不僅可能被邊緣化-據報道，唐納德·川普在推行他顛覆世界的關稅政策之前，甚至未與支持他的人進行過磋商。

而在另一個同樣富裕卻權力稍遜的國家-瑞士，聯邦主席及其他政府成員在進行決策時要把個人意願放在一邊。

例如，新任國防部長馬丁·普菲斯特(Martin Pfister)是否會加入歐洲重整軍備的計劃採取任何大膽行動，就很難說。

然而，就算普菲斯特想要斷絕與北約的關係或完全加入北約，他也無法獨自做出這樣的決定；在瑞士，沒有人可以這樣做。

個人決斷根本不屬於這個國家政府成員的職權範圍，在瑞士聯邦政府中，每位部長都必須遵守一個原則：合議制原則，這也是普菲斯特本人自當選以來一再強調的。

共同決策與統一的聲音

《聯邦憲法》第177條規定的合議原則是瑞士政治的另一個核心綱領：合議達成共識，以確保任何人都不會擁有過多的權力。

從根本上說，這意味著這個政府是集體制的，而不是等級制的：代表國家四大政黨的七位部長(也就是七位聯邦委員)，在地位平等的情況下共同決策。

瑞士聯邦政府怎麼做決策？

首先要說的是瑞士政府類似是集體領導機構(Kollegium)，7位聯邦委員的權力相等。

所以可以說，瑞士沒有政府領導人，同樣也沒有國家領袖。

每位聯邦委員負責一個部，但是決斷都是由全體聯邦委員共同決定。 7位聯邦委員每週聚首一次，就各種問題進行討論和表決。

任何一位聯邦委員如果想向議會遞交一份法律草案，都必須先得到大多數聯邦委員的贊同，然後由全體聯邦委員共同呈交。

瑞士政府中未設定總理職位，沒有人能一人說了算。主席職位每年由七位部長輪流擔任，主要負責主持各種儀式和一些協調性的工作。

另外，同樣重要的是，各位部長還必須面對公眾為他們一致或大多數人做出的共同決策進行辯護，他們的個人或黨派政治觀點在這種情況下都要退居次位。

例如，在2023年，政府發起了一項在2050年實現氣候中和的新法。環境部長阿爾伯特·羅斯蒂(Albert Rösti)所在的右翼保守派瑞士人民黨(SVP)對此表示反對。

羅斯蒂是瑞士人民黨的前主席，上任前也曾與石油業有業務聯繫。如果他不是環境部長，當然也不會贊同這項法律。

在瑞士永遠不會出現這種情況：一旦政府做出了決策，就會受到公眾的支持，並開始著手實施。

為了保持這種團結一致的形象，政府的會議一般都是秘密召開的，會議記錄要在30年後才公佈-除非在此之前被洩露給媒體…

聯邦大廈穹頂上的州徽和-“人人為我，我為人人”的口號。 Keystone / Peter Klaunzer

工作保障

而對部長們來說，堅守這樣的原則可能會導致認知失調，因為為自己內心反對的政策做宣傳當然不是件容易的事。

針對自己黨派支持的政策進行反向宣傳也並非易事，比如，2024年，社會民主黨內政部長伊麗莎白·鮑姆-施奈德(Elisabeth Baume-Schneider)帶頭宣傳反對提高養老金的政府決策時，就是這種情況。

當然，在其他自由民主國家，政府成員也必須服從政府決策。有時，我們並不清楚他們這樣做究竟是出於信念、實用主義，還是純粹效忠於權力熏天的上司-比如唐納德·川普。

但在這些民主國家，這關乎於他們的去留問題：如果他們惹了麻煩，就會被解僱；如果他們不同意政府政策，就會辭職。

或者，公民在選舉中投票把他們選下去。而瑞士的部長們則不同，他們在公開場合會違背自己的意願維護政府的決策，作為回報這會保證他們職位的穩定。

理論上，每四年瑞士議會就進行換屆選舉，照說這時他們有可能落選，但這種情況在瑞士幾乎從未發生過。

因此，瑞士部長們的任期很長：自1848年現代瑞士聯邦成立以來，部長們的平均任期都超過了10年。

是“缺乏責任”還是“同命相連”？

那些認為犯了錯就要被懲罰的人，可能無法理解瑞士的這種模式。

例如，瑞士著名政治學家邁克爾·赫爾曼(Michael Hermann)就曾寫道，政府的這種集體性決策以及聯邦制和直接民主制等權力分擔模式可能會導致“責任缺失”。

因為如果是“共同決定，而不是個人決定”，那麼誰應該來承擔責任呢？

也有人認為，合議制有助於避免不可預測的政治風波。1989年-2003年擔任聯邦委員的卡斯帕爾・維利格(Kaspar Villiger)寫道，行政權力越“不受控制”，發生嚴重政治或經濟崩潰的風險就越大。

他也認為，任期時間長有助於累積經驗和專業知識。

另外，合議制有時會被視為一種價值觀，也就是被稱為」七賢人」的聯邦委員會成員的基本素質。

維利格寫道，「這種發自內心的集體感，甚至是一種同命相連的感覺，最終成就了高水平的業績。」

另一位前聯邦委員迪迪埃·伯克哈爾特(Didier Burkhalter)將合議制-尤其是避免公開爭議的做法-比作是保護政府工作的一堵“圍牆”。

聯邦委員會內部會議。 Keystone / Peter Klaunzer

圍牆裂縫

然而，由於七位聯邦委員來自四個截然不同的黨派，而政客們又都是強幹的戰略家，因此這堵“圍牆”並不總是十分堅固。洩密、政治分歧和馬基雅維利式的陰謀( machiavellistische Intrigen，指的是為了達到個人或政治目的而使用的狡詐、無情和不道德的手段)無處不在。

然而，近年來違反合議制原則的“案例”是否增加，卻很難斷定。人們常說的是，這項原則現在“感受到了壓力”。

瑞士資訊SWI swissinfo.ch在2006年就曾撰文寫過，合議制“近年來因瑞士政治的兩極化而受到壓力”。

最近，特別是在前國防部長維奧拉·阿姆海爾特(Viola Amherd)辭職之後，瑞士媒體又開始猜測“聯邦委員會中的合議制氣氛已大不如前”。

然而，這項已實行了177年的原則本身並未被質疑。日內瓦大學教授、《牛津瑞士政治手冊》合編人帕斯卡爾·斯基亞里尼(Pascal Sciarini)表示：「瑞士的政治精英們十分看重這一原則。」

斯基亞里尼說，合議制更多的是面臨其他挑戰，其中之一就是“部門化”。

與1848年瑞士政府成立之初相比，世界變得複雜多了。由於瑞士政府只有七個部門，各位部長不得不越來越專注於自己部門的政策領域。

這會分散他們對全局的注意力，使他們無法考慮其他部門的問題。

減少工作量的方法之一是增加部門；畢竟，有的國家有幾十個部門。

不過，這可能會導致意見分歧增多，團結程度降低。斯基亞里尼說：「要讓七位聯邦委員堅持合議制原則已經很難了。」

缺乏領導力？

斯基亞里尼認為現任瑞士政府“相當尊重合議制”。不過，他同樣認為，在許多人認為對瑞士具有最重要戰略意義的問題-與歐盟的關係問題上，本屆政府缺乏領導力。

那麼不同的政府結構是否會有更強的領導力？例如，一位擁有更多權力的聯邦主席；或一位擔當更多責任的外交部長？

斯基亞里尼並不同意這種說法。在他看來，整個政府要能發表強而有力的、統一的公開聲明來明確自己的立場。

這樣，七位聯邦委員就可以採取更積極主動的態度來支持這一立場，斯基亞里尼說：“領導力與集體性並不矛盾。”

(編輯：Benjamin von Wyl/ts，編自德文：楊煦冬/gj，繁體校對：盧品妤 )