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瑞士的联邦委员会-经不得风雨?

2016年,时任瑞士联邦委员们在传统的团队游活动中参观艾门塔尔的一家体验式奶酪工坊。 © Keystone / Lukas Lehmann

联邦委员会是一项真正的瑞士发明,但在政治学里,研究它的论述并不多。如今政治学家Adrian Vatter写了一本与联邦政府有关的书,弥补了这一缺憾,并指出它尚有改进的余地。

此内容发布于 2020年12月15日 - 09:30
Claude Longchamp, Politikwissenschafter und Historiker

典型的政府体系理论并不复杂。

一种是英国式的议会制,由公民直接选举议员,再由议会中的多数派推举政府-议会可以推翻政府,政府也可以解散议会。

还有一种是美国式的总统制。议员和政府成员分别由公民选出,它们有各自的权力,并相互监督。

由政党推荐、议会选举,受各联合会影响,接受选民的监督:这就是瑞士政府体系的简要版说明。

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但这两者都不适用于瑞士,因为它的政府体系更加多样化,这与其国情有关。瑞士的联邦委员会虽然也由议会推选,但委员的任期却是固定的4年,同议员的任期一样。两机构中的职位是相对固定的,不能被罢免或调换。

至于像某些国家一样,由人民来选举国家首脑-联邦委员,这点既没出现在瑞士1848年的宪法中,也从未得到过多数人的支持。联邦委员会是一项真正的瑞士发明,自1848年打下基础沿袭至今。

作者Adrian Vatter zvg

作为首个对“联邦委员会”进行全面政治研究的学者,Adrian Vatter(德)外部链接在他出版的新书(德)外部链接*中将之称为“混合的政治体系”。虽然是议会选出来的,但它以集体领导为原则,在实际工作中又自成体系。无论是议会还是联邦委员会都要通过全民公决接受人民的监督,并在必要时由人民直接修正。

联邦委员会的三重困境

这样的一种政体始于19世纪。法国人在那时成立了海尔维第亚共和国,并首次推行集体执政,起初是5人,后来是7人,并将之称为长官团。瑞士联邦成立时借鉴该模式创造了联邦委员会。

虽然成员数量时有变动,但最后却统一于“七”这个数字。三位是固定的,分别对应着当时的先进地区苏黎世、伯尔尼和沃州。其他各州共享四个席位,尽管能在数量上取胜,但他们的位子却是不固定的。不过要照顾到各语言区却是铁律,各个时期都没变过。直至今日这些非正式的规则仍然左右着联邦委员会的组合,微妙保持着各语言区与各政党之间的平衡。

早在联邦委员会成立之初,其架构就秉承着2个原则:其成员既是委员会委员,也是某部委或行政部门的部长。在委员会里靠众人合议;在各部委靠个人决定。委员对后者的投入越多,越容易丧失全局观,Adrian Vatter认为。

这位政治分析家将此称之为联邦委员会面临的第一个困境

作者还指出了另两个困境:

困境之二:联邦委员既是政府的成员之一也是其所属的政党成员之一。这种情况在19世纪时并不存在,因为那时还没有全国性政党。在联邦成立之前,当今的自由民主党(FDP)、基督民主人民党(CVP)、瑞士人民党(SVP)和公民民主党(BDP)都在国家政府中有“代表”;但社会民主党却没有,因为他们从一开始就长期是反对派。

困境之三:联邦委员会处于各联合会、利益集团和游说团体的包围之中。 Vatter认为这种捆绑在近30年间变得愈发紧密。因为各类团体对“代言人”的期望越来越大,所以委员们已很难把目光定在高一级的目标之上,作者这样认为。

Vatter认为这3点是瑞士联邦委员会的组织架构问题。由政党推荐、议会选举,受各联合会影响,接受选民的监督:这就是瑞士政府体系的简要版说明。

改革建议

Vatter的研究之所以有趣,还在于除了历史考据与功能研究之外,他还提供了改革建议。

早在危机重重的70年代,就涌现出许多革新的点子。然而真正付诸实施的只在21世纪初对国家的领导机构进行了小规模改革:最多时增设至10个国务秘书处,还增强了各部委总秘书处的工作部署。这样每位委员都可以自组一个小内阁,便于与政党、联合会和媒体联系。

政治学家Adrian Vatter相当肯定,鉴于当今信息化、欧洲化、媒体化和个性化的发展大趋势,以及政党、经济和社会两极分化的加剧,这样的改革是远远不够的。

他相信,如果阳光普照、一切顺利,那么联邦委员会尚可艰难度日;但如天气转阴,困难重重,那么它就会一筹莫展。1992年欧洲政坛转折及2020年新冠危机时都显示出这点。

因此该书作者建议继续推进政府改革。虽然以下措施每一项都不是新的,但这套组合拳却是他通过独一无二的全面评估后推出的。

具体如下:

  • 一份合作协议,提升政府工作的连贯性、突出重点,更好地团结政府党派。
  • 加强版主席团,以沃州、巴塞尔城市半州为榜样,增强联邦委员会规划、领导和协调的功能,提高现行联邦委员会办公处职能。
  • 设置联邦委员的多个候选人名单。提供多位同样符合语言及政党政治要求的候选人。与其酝酿阴谋诡计,不如由议会把握好政治方向。

针对这3项重要的改进建议这位伯尔尼教授还在其书中写到:

合作协议可以更好地确立发展大方向的具体内容。

加强版主席团可以提升领导力。

候选人名单可以保障政府成员组合的一致性。

Vatter认为,改革后的瑞士政府体系将焕然一新,它会更接近议会系统,但又不仅于此。它还会留在原来的路上,因为联邦委员会依然要接受全民公决的决定。

作者希望瑞士的政体能够更有目的性,因为它目前的明显缺点就是:不果断、管理不闭合。

*《联邦委员会,一项瑞士发明》(Der Bundesrat. Eine Schweizer Erfindung,德)外部链接。Adrian Vatter著,NZZ Libro出版,400页。

联邦委员新的选举模式

政治学家Adrian Vatter对2019年联邦委员选举遇阻颇为不满。他建议在进行国民院选举时,就依政党力量确立联邦委员会的组合。因为一个地方的重大变化会给其他地区带来连锁反应。议会不应再遴选单个人,而是要从多个候选人名单中选。

2019年联邦委员会中瑞士人民党(SVP)占2个席位;社会民主党(SP)、自由民主党(FDP)、绿党(Grüne)、基督民主人民党(CVP)和自由绿党(GLP)各占一个。

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(译自德语:宋婷) 

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