China will sein ganzes Gewicht in die UNO einbringen

Hat China vor, das multilaterale System zu übernehmen?

China scheint das von den Vereinigten Staaten hinterlassene politische Vakuum zu füllen, seitdem Washington seine Führungsrolle im multilateralen System aufgibt. Das sagt Daniel Warner, der diesen "grundlegenden Wandel" beschreibt und dessen Konsequenzen analysiert.

Daniel Warner, Politikwissenschaftler

Ein Vakuum hält in der Natur nicht lange stand. Der Versuch des Körpers, ein Gleichgewicht zu erreichen, wird in der Biologie als Homöostase bezeichnet. Die Elemente fliessen in Räume mit geringerer Dichte, bis ein Gleichgewicht erreicht ist. Dieses Phänomen taucht auch in politischen Systemen auf.

"Ein Vakuum hat in der Natur nicht lange Bestand. Und auch nicht in politischen Systemen."

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Die Vereinigten Staaten waren eine treibende Kraft bei der Gründung der Vereinten Nationen. Die Organisation wurde während des Zweiten Weltkriegs zwar mit fünf ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrats gegründet, die jeweils über ein Vetorecht verfügten, aber die USA waren die führende Kraft im multilateralen System.

Donald Trumps Kampagne "America First" hat sich als Frontalangriff auf die UNO und den Multilateralismus erwiesen. Ob die USA nun ihren finanziellen Beitrag für die Organisation zurückhalten (was zu drastischen Einschnitten im UNO-Tagesgeschäft führte), sich aus dem UNO-Menschenrechtsrat zurückziehen oder Vertreter in New York und Genf ernennen, die sich jeder konsensorientierten Führung widersetzen – sie sind über eine "wohlwollende Vernachlässigung" hinausgegangen. Trump und seine Anhänger betrachten die UNO als einen Affront gegen ihre eigene Souveränität, so wie sie das Völkerrecht (oder irgendein Gesetz) als ungerechtfertigte Beschränkung ihrer Macht ansehen.

"Was ist für uns drin?"

Das UNO-System ist seit Trumps Amtsantritt 2016 in der Schwebe. Es gab keine amerikanische Führung. In New York haben Botschafterin Nikki Haley und ihre Nachfolgerin Kelly Craft die konsensorientierte Führung immer wieder mit dem Refrain "Was ist für uns (USA) dabei drin?" untergraben.

In Genf, wo die Carnegie-, Ford- und Rockefeller-Stiftungen massgeblich an der Schaffung des "Internationalen Genf" beteiligt waren, gab es zweieinhalb Jahre lang keinen amerikanischen Botschafter. Der leere Stuhl auf dem "Place des Nations" steht im übertragenen Sinne für den offensichtlichen Rückzug von Präsident Trump aus dem Internationalen Genf und aus dessen zentraler Rolle im Bereich der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts.

Die Abrüstungskonferenz ist blockiert; die Welthandelsorganisation (WTO) spielt hinter bilateralen Verhandlungen die zweite Geige und versucht mit Ad-hoc-Vereinbarungen, das nicht funktionierende Berufungsgremium zu retten.

Und die Ernennung von Andrew Bremberg, mit welcher der Posten des US-Botschafters in Genf im Oktober schliesslich besetzt wurde, verheisst auch nichts Gutes für die künftige US-Führung. Der 41-Jährige hat eine Karriere in der Innenpolitik gemacht, nachdem er mit dem republikanischen Senator Mitch McConnell im Weissen Haus im Bereich der inneren Angelegenheiten zusammengearbeitet hatte.

Bremberg ist kein Vergleich mit dem ehemaligen Botschafter Adlai Stevenson: Der damalige Gouverneur von Illinois und zweimalige Präsidentschaftskandidat war in den 1940er-Jahren Mitgründer der UNO. Später wurde Stevenson US-Botschafter bei der UNO und half, die internationalen Spannungen während des Kalten Krieges zu mildern.

Chinesische Entschlossenheit

Kann ein so grosses System wie die UNO ohne Führung funktionieren? Kann Multilateralismus ohne die Führung durch eine Grossmacht von oben nach unten existieren? Oder, um zur Homöostase zurückzukehren: Kann das politische Vakuum, das der Rückzug Amerikas aus dem System hinterlassen hat, bestehen? Oder wird eine andere Macht beginnen, das Vakuum zu füllen?

Der Besuch des chinesischen Präsidenten Xi Jinping in der Schweiz im Jahr 2017 zeigte die Entschlossenheit der höchsten chinesischen Autorität, diese Lücke zu füllen. Ein einfaches Beispiel dafür ist die Vorbereitung Tausender chinesischer Beamter auf die Besonderheiten der WTO in spezialisierten Instituten in Peking und Shanghai.

In Peking gibt es die Vision, eine grössere Führungsrolle im System zu spielen. Xi Jinping hat nicht nur 2017 das Interesse Chinas an einer multilateralen Führungsrolle angekündigt, die Chinesen haben auch Ergebnisse gezeigt.

Sie haben die zögerliche Entscheidung der WHO beeinflusst, das Coronavirus zum internationalen Notstand zu erklären; sie haben Fang Liu an die Spitze des Internationalen Luftfahrtverbands (IATA), Houlin Zhao an die Spitze der Internationalen Fernmeldeunion und Qu Gongyu an die Spitze der UN-Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation (FAO) gesetzt. Und bei der bevorstehenden Wahl zum Leiter der Weltorganisation für geistiges Eigentum (WIPO) ist der Chinese Wang Binying ein ernsthafter Kandidat.

Mein Kollege Stephane Bussard, Journalist bei der Genfer Zeitung Le Temps, fragt: "Riskiert die Rivalität zwischen China und den USA eine Lähmung der UNO?" Vielleicht könnte die Frage umformuliert werden in "Hat China vor, das multilaterale System zu übernehmen?" Ist der wachsende multilaterale Einfluss Chinas im UNO-System eine politische Ergänzung zum Ausbau der Neuen Seidenstrasse (One Belt, One Road)?

Niemand ausserhalb Chinas kennt das Ziel von Chinas plötzlichem Interesse am Multilateralismus. Und es wäre unangemessen – angesichts der Ausbreitung der Coronavirus-Epidemie, die im Land so viel Schaden anrichtet –, China deswegen zu kritisieren. Davon ist in der westlichen Presse genug zu lesen.

Es steht jedoch ausser Frage, dass China eine von den USA hinterlassene Lücke im multilateralen System füllt. Ob man China als ein aufstrebendes Imperium betrachtet, das es einst in der Geschichte war, oder ob man die USA im Niedergang sieht; klar ist, dass wir einen tiefgreifenden Wandel erleben.

Es spielt keine Rolle, ob der Wandel durch Präsident Trumps "America First" oder Chinas Wunsch, seine imperiale Herrschaft wiederherzustellen, beschleunigt wird. Eine Lücke wird gefüllt. Ein Vakuum hat in der Natur nicht lange Bestand. Und auch nicht in politischen Systemen.

Daniel Warner

ist ein schweizerisch-amerikanischer Politikwissenschaftler und ehemaliger stellvertretender Direktor des Graduate Instituts (HEI) in Genf.

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(Übertragung aus dem Englischen: Peter Siegenthaler) 

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