Imposto corporativo mundial afeta atração da Suíça para multinacionais

O acordo global de impostos corporativos, que vem sendo feito há quase uma década, foi endossado pelos chefes de Estado do G20 em Roma. Keystone / Roberto Monaldo/lapresse / Pool

O acordo sobre o imposto corporativo global, aprovado pelos chefes de Estado do G20 no final de outubro, não acabará com a competição fiscal, mas certamente mudará suas regras – algo que poderá beneficiar a Suíça.

No ano passado, quando os testes clínicos da vacina contra a Covid-19 ainda estavam em andamento, a Moderna criou seu primeiro “centro regional” fora dos Estados Unidos, na cidade suíça de Basileia. Foi uma vitória para a Suíça, que está tentando atrair empresas inovadoras, especialmente no setor da biociência.

De acordo com um contrato assinado no ano passado, cujo conteúdo foi vazado, os pagamentos da União Europeia pela compra antecipada de doses da vacina Moderna seriam feitos para a subsidiária na Basileia – fora da UE.

Embora a forte presença de investidores suíços na Moderna e sua parceria com a empresa suíça Lonza tenham sido fatores-chave na decisão, o sistema fiscal suíço foi provavelmente um estímulo a mais. A alíquota do imposto corporativo na cidade de Basileia é de 13%, enquanto a média global está em torno 24%. O valor fica ainda menor se forem incluídas as deduções para despesas de pesquisa e receitas de patentes.

Não é raro usar o sistema fiscal para atrair empresas para um país. E isso não vai mudar com o novo acordo sobre o imposto corporativo global, assinado por 136 países, incluindo a Suíça.

“A maior conquista desse acordo foi conseguir que tantos países concordassem”, diz Daniel Bunn, da Tax Foundation, um thinktank sediado nos EUA. “Se o projeto foi concebido para acabar efetivamente com a competição tributária, certamente não conseguirá isso”.

Há quase uma década em andamento, o acordo – finalizado pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em 8 de outubro e ratificado pelos chefes de Estado do G20 no dia 30 do mesmo mês, em Roma – foi aclamado como uma revisão do sistema tributário internacional. Além de redistribuir alguns lucros para que as empresas paguem mais onde realmente fazem negócios, o projeto pretende dificultar que as empresas evitem o pagamento de impostos, estabelecendo uma taxa mínima de 15% de imposto corporativo.

Grupos da indústria suíça argumentam que o acordo impactará a competitividade do país. Mas exceções e modificações – que se multiplicaram nas últimas semanas de negociação – garantem que países pequenos e ricos como a Suíça e a Irlanda, outro país com políticas fiscais favoráveis, não percam sua atratividade para empresas inovadoras como a Moderna. Nos termos do acordo final, a Suíça ainda será capaz de atrair multinacionais, mas de uma maneira diferente.

Um consenso difícil

A Suíça é conhecida por ser um paraíso fiscal, mas o seu sistema tributário passou por uma importante reforma na última década. Após uma votação nacional em 2019, o país eliminou vantagens e privilégios fiscais especiais para certas empresas. Isso levou os cantões, que controlavam seus próprios impostos, a ajustar suas alíquotas de impostos corporativos. A taxa da Basileia passou de 20,1% para 13%.

“Se em algum momento o país foi nitidamente um paraíso fiscal, talvez o seja menos agora”, diz Bunn. Isso não impediu que o presidente americano Joe Biden chamasse a Suíça de paraíso fiscal há alguns meses. A taxa média de impostos no país é de 14,9%, mas 18 dos 26 cantões cobram menos do que isso. No extremo inferior está o cantão de Zug – com uma população de 130.000 habitantes –, que abriga grandes multinacionais como a Glencore e filiais estrangeiras de grupos como Johnson & Johnson e Siemens.

O acordo tem sido controverso na Suíça, que o apoiou com reservas em julho. Na época, o Ministério das Finanças suíço enfatizou que “os interesses dos pequenos países inovadores devem ser expressamente levados em consideração na formulação final das regras”.

Martin Hess, chefe do departamento de impostos na associação de indústrias Swissholdings, disse à SWI que, com o “aumento da carga tributária, a Suíça não é mais tão atraente do ponto de vista fiscal e continua a ser um país com um alto custo”.

Esse diagnóstico é compartilhado por Dieter Wirth, responsável pelos serviços fiscais na PwC Suisse e participante de um grupo de trabalho que assessora o governo suíço sobre o acordo. “O imposto não é o único fator para a competitividade, mas ainda é um fator positivo em comparação a outros fatores negativos, como o alto nível dos salários”.

Deduções problemáticas

Mas grupos como a Oxfam argumentam que as medidas tomadas para amenizar essas preocupações enfraqueceram o acordo e deixaram brechas que favorecem países ricos como Irlanda, Cingapura e Suíça.

“Teria sido mais aceitável se fosse realmente 15%”, disse Christian Hallum, coordenador de política fiscal da Oxfam na Dinamarca, à SWI. “Especialmente no final (das discussões), vimos uma expansão das brechas que permitem que algumas empresas paguem muito menos que 15%. Temos um piso muito baixo e várias exceções que lhes possibilitarão pagar muito menos”.

Um dos problemas é a introdução de deduções (substance carve outs) que permitem que empresas com ativos físicos num país, como edifícios e funcionários, reduzam sua base tributária. Essa medida visa diferenciar a atividade comercial real e a simples ‘transferência de lucros’ (profit shifting). Trata-se então de uma boa ferramenta, diz Mona Baraké, pesquisadora de pós-doutorado no Observatório Fiscal da UE, um centro de pesquisa independente sediado na Escola de Economia de Paris e financiado pela UE. A medida, contudo, também reduz a carga tributária das empresas.

Elas favorecem a competitividade de lugares como a Suíça e a Irlanda, onde as multinacionais têm escritórios físicos e funcionários contratados, principalmente em comparação com locais com pouco ou nenhum imposto, como as Ilhas Cayman.

Essas deduções foram generosamente ampliadas no acordo final. Na versão de julho do texto, uma empresa poderia deduzir de seus lucros até 5% do valor dos ativos físicos e da folha de pagamento (salários) em cada país. No acordo final, essa porcentagem aumentou para 8% e 10% respectivamente. Também está previsto um período de transição de 10 anos, depois do qual a dedução volta a ser de 5%. Com essas deduções, o Observatório Fiscal da UE estima que a receita tributária da Suíça cairia de 7,5 bilhões de euros (CHF 7,9 bilhões) para 5,9 bilhões de euros no primeiro ano após a implementação do acordo. Uma tendência que poderia aumentar ainda mais devido aos altos salários no país.

Para o Observatório Fiscal da UE, a mensagem passada é que nenhuma alíquota fiscal é baixa demais, desde que as empresas contabilizem seus lucros nos países onde possuem capital e empregam trabalhadores. Por exemplo, num país com uma taxa de imposto corporativo de 0%, uma empresa com 1 bilhão de euros em ativos e um lucro de 50 milhões poderia continuar não pagando nenhum imposto.

Mesmo que não tenha sido a intenção da OCDE, essa medida incentiva a transferência de lucros (profit shifting), diz Hallum, da Oxfam. “A OCDE parece estar dizendo às empresas que não é prejudicial [mudar para uma jurisdição de baixa tributação], desde que você tenha uma presença local”. Ele argumenta que esse mecanismo é uma desvantagem para os países mais pobres, já que eles dependem mais da receita tributária das empresas e estas ainda procurarão formas de pagar menos que 15% de imposto.

Baraké acrescenta que isso “pode fazer com que algumas empresas aumentem a quantidade de ativos e funcionários ou transfiram algumas pessoas e ativos para países com menos impostos, como a Suíça, porque assim podem utilizar o mecanismo de dedução” para reduzir os impostos abaixo do mínimo. Além disso, ainda não está totalmente claro o que constitui uma “atividade comercial real” em determinado país. As atividades em pesquisa e desenvolvimento são mais fáceis de transferir e aumentar do que, por exemplo, um local de produção.

Mudando de estratégia

O acordo também dá uma certa margem de manobra para a Suíça, diz Bunn, porque não exige que os países revoguem certas práticas.

É o caso dos incentivos fiscais especiais para a propriedade intelectual, como patentes, e dos créditos fiscais para pesquisa e desenvolvimento, que visam estimular a inovação. A Suíça está entre os 15 países europeus que possuem um regime de patent box (“caixa de patentes”), que reduz a taxa efetiva de imposto sobre a renda proveniente de patentes. De acordo com uma estimativa, na Suíça, há casos em que a prática reduz a alíquota de impostos para 10%. O mecanismo é particularmente atrativo para as empresas farmacêuticas que geram royalties com o licenciamento de patentes.

Pascal Saint-Amans, diretor do Centro para Política e Administração Fiscais da OCDE, confirmou à SWI, numa declaração escrita, que “as empresas ainda podem se beneficiar de ‘patent boxes’ e outras deduções fiscais, mas precisarão pagar a diferença se a taxa efetiva de imposto for inferior a 15%”. Portanto, os benefícios das alíquotas mais baixas são “neutralizados”, disse Saint-Amans.

Ou seja, a diferença entre os 10%, com a dedução na receita de patentes, e o mínimo de 15% ainda precisa ser tributada. Para Hess, do grupo industrial Swissholdings, essa imposição é prejudicial à Suíça, porque a dedução de patentes não pode ser usada como incentivo fiscal, o que, segundo ele, também poderia prejudicar a inovação. 

A Oxfam, todavia, vê a situação de forma diferente. “O que nos preocupa é que as empresas desenvolvam uma estratégia fiscal que faça uso de uma patent box, ou outras formas de reduzir seus impostos numa jurisdição, e depois se assegurem de que têm ativos suficientes para usufruir da dedução sobre bens e funcionários contratados, de modo que acabem pagando menos de 15% no total”, diz Hallum. “O que tememos é que esses mecanismos tenham aberto o caminho para um novo tipo de planejamento tributário”.

Uma perspectiva compartilhada por Bunn. “Não quero ser tão cínico a ponto de dizer que é tudo um jogo, mas está muito próximo de ser e as regras estão mudando. E, quando as regras mudam, a maneira como os jogadores jogam também muda”, diz Bunn. “Se a nova alíquota efetiva é de 15%, então há motivo para que as empresas tentem pagar 15% onde quer que estejam, mesmo num país com impostos mais altos”.

Esse modo de ‘jogar’ com o sistema é a razão pela qual Aswath Damodaran, professor da Universidade de Nova York, diz que focar na taxa de impostos faz com que o panorama geral se perca. “Os governos dos países não veem o sistema tributário como um instrumento para arrecadar mais verba. Eles usam o código fiscal para recompensar o que acreditam ser um bom comportamento e punir o que classificam como mau comportamento, e isso é um problema”, disse ele à SWI.

Futuro incerto

A ministra suíça das Finanças, Ueli Maurer, amenizou as preocupações com o acordo, dizendo no início de outubro que “no final, os ajustes não serão tão grandes quanto temíamos”. Além das deduções, os países também concordaram em manter a alíquota em 15%, ao invés de “pelo menos 15%”, como nas propostas anteriores.

Embora os detalhes sobre a implementação do acordo ainda estejam sendo discutidos, a OCDE já estabeleceu que somente empresas com uma receita global de pelo menos 750 milhões de euros (US$ 867 milhões) precisarão pagar a taxa de 15%. O Ministério das Finanças estima que isso afetará 200 empresas com sede na Suíça e algumas milhares de subsidiárias de empresas estrangeiras.

A outra parte do acordo, que visa a redistribuição de lucros, provavelmente só afetará grandes multinacionais como Nestlé, Novartis e Roche. O acordo, portanto, não afeta as pequenas e médias empresas, que representam 99% das empresas do país. Os setores bancário e de mineração também estão excluídos do acordo.

Embora o impacto do acordo possa ser mais limitado do que se esperava, ainda há quem tema repercussões negativas, especialmente em setores como o farmacêutico, que representa quase metade das exportações suíças. “A Suíça vai ter que reinventar a roda para se manter atrativa”, diz Hess.

Adaptação: Clarice Dominguez

Adaptação: Clarice Dominguez