Швейцарский E-ID и особенности национального законотворчества

Несколько дней назад за введение системы электронной идентификации (E-ID) проголосовало лишь незначительное большинство швейцарцев. Keystone / Anthony Anex

Эрик Шёненбергер (Erik Schönenberger), представитель неправительственной организации Digitale Gesellschaft («Цифровое общество»), считает, что участие «цифрового гражданского общества» в разработке одобренной на референдуме 28 сентября 2025 года системы электронной идентификации личности (E-ID) можно назвать «образцовым». К сожалению, добавляет он, о других сферах цифровой политики страны такого пока сказать нельзя.

Несколько дней назад за введение системы электронной идентификации (E-ID) проголосовало лишь незначительное большинство швейцарцев. При этом четыре года назад, 7 марта 2021 года, результат был совершенно иной: почти две трети избирателей высказались против введения «электронного паспорта». И что интересно: уже 10 марта 2021 года парламентарии почти от всех основных политических партий начали вносить на рассмотрение парламента новые предложение и инициативы в поддержку E-ID. Неужели слуги народа тем самым просто проигнорировали решение этого самого народа?

Вовсе нет. Следует понимать, что все эти инициативы касались, главным образом, слабых мест и претензий, предъявлявшихся к отклоненному законопроекту. В частности, депутаты требовали создания исключительно государственной системы E-ID, в центре которой стояли бы принципы минимизации данных и децентрализованного хранения информации. Отклоненный законопроект предусматривал возможность генерирования и предоставления электронных удостоверений личности частными компаниями. Таким образом, новые инициативы парламентариев вовсе не игнорировали мнение народное, они, напротив, напрямую отразили результаты референдума, взяв на вооружение аргументы противников проваленной по итогам голосования модели.

Референдумы — это больше, чем просто «за» или «против»

Тем самым, мы видим, что итогом работы инструментов прямой демократии являются не просто слова «да» или «нет», сказанные в адрес того или иного закона, более того, голосование «за» или «против» — это очень часто всего лишь начало большого законотворческого пути. Швейцарский политолог Марк Бюльманн (Marc Bühlmann), один из руководителей аналитического онлайн-портала Année Politique Suisse и профессор Бернского университета (Universität Bern), подчеркивает: «Большинство отклонённых на референдумах законопроектов получают в Швейцарии вторую жизнь — после голосования, как правило, запускается процесс, в рамках которого предпринимаются попытки учесть критику и результаты народного голосования». В качестве примера Марк Бюльманн приводит закон о нормах выбросов CO₂: летом 2021 года этот закон был отклонен, но лишь незначительным большинством голосов граждан.

По швейцарским меркам это означало, что вопрос не решен, а лишь отложен на будущее, что его сторонникам дано время еще раз продумать все основные положения отвергнутого законопроекта и по возможности улучшить их. Ситуация с референдумом 2021 года по вопросу о введении E-ID выглядела несколько иначе: соответствующий закон был отвергнут, но на основании конкретных аргументов, а потом именно эти аргументы и легли в основу нового законопроекта, который теперь получил поддержку хотя и минимального, но большинства избирателей.

Пример с E-ID также показывает, что, находясь под давлением необходимости убедить большинство избирателей в нужности того или иного проекта, власти вынуждены учитывать критику и вовлекать в процесс переработки законодательного акта гражданское общество.

Сумели убедить парламентское большинство

Так, например, Эрик Шёненбергер (Erik Schönenberger) в 2021 году выступал против частной модели E-ID, но в 2025 году он оказался уже среди сторонников обновлённого законопроекта. «Если сравнивать тогда и сейчас, то тогда в обществе царила совсем иная атмосфера», — вспоминает он в беседе со Swissinfo. «В этот же раз уже задолго до референдума мы задумались о том, как нам действовать после возможного очередного провала. Нашей организации Digitale GesellschaftВнешняя ссылка было ясно: мы не являемся принципиальными противниками новой системы E-ID», — говорит Шёненбергер. «Поэтому мы решили вступить в диалог с противоположной стороной. В воскресенье мы ещё с ними спорили — а уже в понедельник мы сели с ними за общий стол переговоров».

Эрик Шёненбергер (Erik Schönenberger), исполнительный директор организации Digitale Gesellschaft, участвует в пресс-конференции сторонников законопроекта о введении в Швейцарии системы E-ID, август 2025 года. Keystone / Anthony Anex

В итоге все вышеупомянутые парламентские инициативы сумели убедить парламентское большинство в том, что на новых условиях разрабатывать дальше проект цифрового паспорта может иметь некоторый смысл. «Именно эти инициативы и задали рамку для разработки нового законопроекта», — поясняет Эрик Шёненбергер, участвовавший в данном процессе в качестве представителя «цифрового» гражданского общества.

Осенью 2021 года правительство Швейцарии (Федеральный совет) пригласило критиков и все заинтересованные общественные группы высказать свои мнения в рамках специально организованных консультаций.

«Власти хотели понять общее настроение и выяснить, какого рода электронную идентификацию личности хочет Швейцария? Идёт ли речь только об удостоверении личности, необходимом для контакта с государственными органами власти, или же народ думает о создании общей инфраструктуры, которая могла бы работать, например, если кто-то захочет записаться в библиотеку»? В ходе первого раунда консультаций власти получили десятки отзывов. Некоторые организации, участвовавшие в обсуждении, такие как «Пиратская партия» (Piratenpartei), продолжили сражаться против E-ID и в 2025 году. Позднее прошли практическая конференция и дополнительные раунды консультаций, позволившие углубить и расширить дискуссию.

Только минимум информации

«Федеральное ведомство юстиции (Bundesamt für Justiz, BJ, подразделение Министерства юстиции и полиции, EJPD) направило организациям гражданского общества и на адрес вузовской среды запрос с предложением к ним изложить свою точку зрения», — рассказывает Э. Шёненбергер. В итоге новый проект закона был в июне 2022 года вынесен на общественное обсуждение и межведомственное согласование (процедура Vernehmlassung). Свою позицию представила и организация Digitale Gesellschaft. «Мы тогда всё ещё высказывались довольно критически: мол, курс верный, но риск необходимости предоставлять властям с целью получения такого удостоверения личности избыточно много информации оставался, этот вопрос на тот момент все еще не был решён».

Так что в её нынешнем, одобренном на референдуме виде, швейцарская система электронной идентификации (E-ID) должна будет раскрывать властям только тот минимум информации, который действительно необходим в данной конкретной ситуации. К примеру, при покупке алкоголя в интернете они будет лишь подтверждать факт совершеннолетия — без указания точного возраста и без предоставления любых других сведений. В итоге законопроект поступил в парламент, где его еще потом дорабатывали и уточняли. Эрик Шёненбергер вспоминает, что их всех неоднократно приглашали в парламент участвовать в консультациях, в том числе по вопросам технической реализации данной системы.

«Например, обсуждался вопрос: как безопасно привязать E-ID к конкретному номеру мобильного телефона?» — рассказывает он, характеризуя этот этап работы над законом как череду «слушаний, консультаций и обсуждений». Разумеется, правительство могло бы использовать для достижение своих целей только лишь инструменты политического маркетинга. После провала первого проекта системы электронной идентификации личности швейцарские власти именно так и поступили, выпустив анимационный ролик, в котором персонаж по имени Гельвеция объясняет скептически настроенному швейцарскому гражданину: «Прежде чем парламент обсудит новый законопроект, каждый, в том числе и ты, сможет высказать своё мнение». Однако с точки зрения Эрика Шёненбергера, в итоге весь этот процесс стал не просто маркетинговой кампанией.

Вовлеченность в дела социума

Тот подход, который власти выбрали на сей раз, можно считать, по его мнению, «образцовым» и именно так в будущем и следует решать такого рода проблемы. По крайней мере, Эрик очень на это надеется. Гражданскому обществу в Швейцарии, как можно увидеть, в рамках законодательного процесса отводится очень значительная роль, и это можно считать швейцарской национальной особенностью. В недавно опубликованном глобальном «Мониторинге демократии» (IDEA) Швейцария в категории «Участие (граждан в политической жизни/Partizipation)» заняла третье место — даже несмотря на традиционно низкую среднюю явку на референдумах и выборах. Объясняется это призовое место не только широкой вовлечённостью граждан в дела социума (res publica), но и высокой степенью развитости структур гражданского общества.

Эрик Шёненбергер тоже считает, что в рамках швейцарской политической системы — благодаря принципу политического консенсуса (Konkordanz) и с учетом наличия полупрофессионального парламента (Milizprinzip) — гражданскому обществу отводится весьма весомая роль. По его словам, аналогичным организациям в странах ЕС было бы куда сложнее донести до сознания властей свои опасения и предложения. И всё же Швейцария идет по пути «цифровой революции» слишком медленно. Евросоюз, например, уже сформировал правовую базу регулирования применения систем на основе искусственного интеллекта (ИИ), тогда как Федеральный совет (правительство Швейцарии) «обещает лишь через полтора года представить нам предварительный проект соответствующего закона», — возмущается Шёненбергер. Такая неторопливость, по его словам, «иногда просто доводит до отчаяния», тем более что к тому моменту общество давно уже будет на другом, гораздо более продвинутом, этапе развития.

«Большой брат» следит за Швейцарией?

Что тревожит Шёненбергера, так это «Большой брат», который «и в Швейцарии тоже существует» вместе со всем арсеналом своих инструментов и способов слежки за простыми гражданами, включая фиксацию и длительное хранение телекоммуникационных метаданных (так называемое Vorratsdatenspeicherung) и перехват информации, распространяемой по кабельным коммуникационным сетям (так называемое Kabelaufklärung)». Уже внесенные новые законодательные инициативы по ужесточению норм надзора в сфере телекоммуникаций, считает он, ведут к тому, что «вполне обоснованное наблюдение грозит превратиться в массовую слежку».

«Наше общество Digitale Gesellschaft как раз хочет остановить этот тренд», — подчёркивает Эрик, добавляя, что его позицию подкрепляют и итоги нынешнего голосования, которое, по сути, раскололо общество на две равные части: все-таки целых 49,6% голосов были поданы против «электронного паспорта». «Многие люди чувствуют себя просто бессильными перед лицом стремительной цифровой революции. Поэтому итоги этого голосования должны заставить нас призадуматься», — говорит он. С другой стороны, его результат можно трактовать и по-другому: правительству удаётся убедить в своей правоте большинство граждан только тогда, когда оно вовлекает в процесс законотворчества критически настроенное гражданское общество.

«Без участия гражданского общества и без учёта его критики все будущие законы в области цифровой политики вряд ли получат поддержку большинства народа». Так что уже можно точно сказать, что порядок практического применения и использования нынешней одобренной на референдуме системы E-ID будет формироваться не только усилиями сторонников «электронного паспорта». Его противники уже заявили, что намерены пристально следить за соблюдением принципа добровольности и за тем, как будет гарантироваться и обеспечиваться защита персональных данных. А вот что касается регулирования ИИ и глобальных технологических платформ, то «пока признаков сопоставимого по масштабам привлечения гражданского общества в этот процесс я не вижу», — резюмирует Эрик Шёненбергер.

Русскоязычная оригинальная версия материала создана, адаптирована и отредактирована русскоязычной редакцией Swissinfo / ип / нк / ап