美國退縮，瑞士能否持續打擊盜賊統治？

瑞士迄今已向資金來源國歸還超過20億美元的侵吞資產。 Keystone / Martin Ruetschi

各國貪腐領導人真的可以把贓物安全藏匿在瑞士銀行嗎？瑞士數十年來努力擺脫「非法金融中心」形象，已返還超過20億美元的不義之財。打擊非法資金流動、追回被竊取資產，這項任務本已十分艱難，如今又因進展遲緩和美國領導力衰退而日益複雜。更令人擔憂的是，全球非法資金最終被截獲的比例不到1%。

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當公職人員從國庫中竊取數百萬美元時，最終承受苦果的往往是普通民眾。

例如，在尼日利亞，前往人手不足的醫院就診的患者往往得不到恰當治療，非洲環境與經濟正義網絡(ANEEJ)執行主任大衛·烏戈勒(David Ugolor)說道。由於缺乏教室修繕資金，適齡入學兒童人數減少，而道路失修更是增加了交通事故的風險。

烏戈勒說，奈及利亞的問題「已經超越了腐敗，淪為『國家俘獲』(state capture)」。這意味著腐敗精英不僅竊取資金，還扭曲法律以維持控制權。他說：「這種現象正在加劇該國的不平等和貧困狀況。」

根據聯合國估計，因貪腐官員和罪犯將非法所得轉移出境，非洲大陸每年都會損失近900億美元(人民幣約6,407億元)。這導致受影響的國家的醫療保健財政投入可能減半，教育投入則可能減少四分之一。

一些歐洲和北美國家在本國銀行接連揭露醜聞之際，開始清查外國貪腐統治者所持有的帳戶。瑞士至今已歸還超過20億美元的此類被侵吞資金，歐盟也於2024年通過新指令，為其27個成員國制定了追回非法資產的規則。

回答讀者關於瑞士外交的問題

本文的初衷是回應一位瑞士資訊swissinfo.ch讀者的提問。該讀者問及非洲等外國領導人是否確實在瑞士銀行藏匿資金。如果您對瑞士的貿易或外交有問題，想得到我們回答，可以透過留言與我們聯繫。

這不過是滄海一粟。德國民間資產追回論壇(CiFAR)主任傑克遜·奧爾德菲爾德(Jackson Oldfield)說：「我們仍然看到，從[發展中國家]流出並進入私人手中的資金遠遠多於被追回的資金。」

然而，儘管倡議者呼籲採取更堅決、更迅速的應對措施，仍有人擔憂西方國家或許不再將打擊盜賊統治(kleptocracy)列為優先事項。隨著曾經主要的推動力量美國退出全球承諾，這種憂慮正持續加劇。

發出「錯誤信號」

美國在打擊非法金融活動方面遭遇挫折，原因是司法部專門設立的「盜賊統治資產追回倡議」(Kleptocracy Asset Recovery Initiative)小組在唐納德·川普(Donald Trump)總統第二任期初期被解散。

該屆美國政府也暫停了《海外反腐敗法》(Foreign Corrupt Practices Act)的執行，並缺席了經濟合作暨發展組織(OECD)反賄賂工作小組的會議。

非洲環境與經濟正義網絡的烏戈勒說：「這發出了錯誤的信號，實際上是在助長非洲腐敗政府的氣焰。」他說：「這實在令人遺憾，特別是當我們回顧起當初為把此事提上全球議程所付出的努力。」

從2004年將資產追償納入《聯合國反腐敗公約》(UN Convention on Corruption)核心條款，到2017年美英共同主辦透過被竊資產移交原則的全球資產追回論壇(Global Forum on Asset Recovery)，每一項成就都來之不易。

從先驅者到批評對象

瑞士外交部告訴瑞士資swissinfo.ch，在過去十年來，瑞士在推動案件的國際資訊交流等方面發揮了領導作用。外交部表示，瑞士依然「堅定致力於」資產追回，並「正在採取措施打擊腐敗」，無論在國內還是國際上。

瑞士返還的數十億美元不義之財，源自於其數十年來逐步擺脫「非法金融中心」形象所做的不懈努力。 1986年，瑞士成為第一個主動凍結腐敗領導人銀行帳戶的國家，當時被凍結的是菲律賓總統費迪南德·馬科斯(Ferdinand Marcos)的帳戶。此後，瑞士加強了反洗錢立法。到2016年，瑞士推出了一項關於歸還外國非法資產的法律。

2018年向尼日利亞移交3.21億美元標誌著一次重要突破- 這筆資金是1990年代執政的前獨裁者薩尼·阿巴查(Sani Abacha)及其家族竊取資產的一部分。此舉首次讓公民組織參與決定和監督資金流向，由非洲環境與經濟正義網絡領導的200多個非政府組織共同監管了這筆資金向貧困人口的轉移支付。

烏戈勒表示：「此舉堪稱成功，因為這是尼日利亞首次能夠追溯到資金發往全國各地的實際受益者。整個過程進展順利，而且已逐漸成為標準運作模式。」

同樣的方法正被用來向烏茲別克返還大約3.13億美元。其中部分經費會用於資助產科病房的翻修工程。

然而，瑞士在資產追回-即識別、凍結、沒收和返還被竊資金-方面的記錄並非毫無瑕疵。早期第一批阿巴查案資金中，據報有7億美元大部分在轉移過程中不翼而飛。 2022年聯邦審計發現瑞士相關體係有缺陷，審計機關指出2016年通過的法律適用範圍過窄，難以實際操作。

追回資產的進程也可能相當緩慢。瑞士官員有時承諾會迅速取得成果，但案件往往需要數年甚至數十年才能解決。馬可斯案涉及的6.83億瑞郎在歷經18年、60次法院裁決後才返還菲律賓，儘管伯爾尼當局此後已修訂法規以加速流程。然而就在最近，針對某州法院向秘魯前情報首長弗拉迪米羅·蒙特西諾斯(Vladimiro Montesinos)返還800萬瑞郎的裁決提出上訴後，聯邦法院仍耗時兩年才作出判決。巴塞爾治理研究所(Basel Institute on Governance)的奧斯卡·索洛薩諾(Oscar Solórzano)向瑞士調查通訊《哥譚市》 ( Gotham City )表示，這個流程「耗時過長且不可接受」。

審計部門也指出，瑞士缺乏透明度，且未建立統一的案件登記制度。反洗錢金融行動特別工作組(FATF)-一個致力於打擊洗錢的國際機構-建議透過保存」全面統計數據」以提升資產追回效率。

瑞士外交部向瑞士資訊swissinfo.ch證實，由於涉及多個州級及聯邦機構，目前尚未建立中央登記制度。但該部表示，政府已採納審計機關提出的部分建議，並強調瑞士已與聯合國毒品和犯罪問題辦公室(UNODC)及其「被盜資產追回計劃」(StAR)等機構「深化了戰略合作夥伴關係」。

被盜資產追回計畫機構經營一個資料庫，記錄了全球560個案件中約170億美元的非法資產。然而，這些數據只是冰山一角，根據相關估計顯示，全球非法資金中被截獲的比例不足1%。

預防的薄弱環節

瑞士並非唯一面臨複雜案件處理困境的國家。英國智庫皇家聯合服務研究所(RUSI)指出，英國存在「頑固的髒錢問題」，其打擊盜賊統治的流程根本「缺乏成效」。問題癥結在於參與工作的20個政府機構缺乏「共同願景」，且此事未獲得足夠的政治優先級。

德國民間資產追討論壇的奧德菲爾德指出，儘管富裕國家更願意解決銀行保密和實益所有權問題，但各國普遍面臨的另一個挑戰是預防機制薄弱。

他說：「目前仍存在大量的保密司法管轄區，包括在歐洲內部，在這些地方註冊空殼公司並藉此隱匿資產仍非難事。」

目前一樁涉及黎巴嫩前央行行長裡亞德·薩拉梅(Riad Salameh)的案件正在進行中——薩拉梅與其兄弟拉賈(Raja)被控犯有包括侵吞公款在內的多項罪行。《星期日報》( SonntagsZeitung )披露，曾有3.3億美元透過離岸公司流入瑞士帳戶。薩拉梅兄弟均否認這些指控。

瑞士議會正在審議更嚴格的措施，包括建立企業實益所有權人的聯邦登記制度，以及為法律顧問制定盡職調查規則。然而，透明國際瑞士分會(Transparency International Switzerland)指出，這些方案仍難以使瑞士與國際標準接軌。

追回資產「是他們的權利」

隨著瑞士等國在資產追討方面進展緩慢，而美國又從先前的承諾中退縮，烏戈勒表示，「打擊非法資金流動的政治合力」正在逐漸消散。他坦言，儘管其祖國尼日利亞曾受益於過去瑞士、美國和英國領導的行動，追回了超過30億美元資金，但「與被盜金額相比，這些只是九牛一毛。」

對一般尼日利亞民眾而言，這件事關乎根本生計。透明國際2024年貪腐指數顯示，該國在180個國家中排名第140位，約40%的人口處於貧窮狀態。

即便對富裕國家而言，若未能優先處理此事，將面臨嚴重後果。

「這並非施捨，」烏戈勒說。把被竊取的資金歸還給公民「是他們的正當權利」。

他警告道：「年輕人找不到工作。危險在於，當腐敗不斷侵蝕他們的未來時，除了逃亡歐洲之外他們別無選擇。如果[各國]能打擊盜賊統治，非洲必將迎來繁榮。」

(編輯：Tony Barrett/vm/ts，編譯自英語：樊樺/gj，繁體校稿：盧品妤)