瑞士政府為何不會因為不信任投票而下台

難得一見的議政空間：開放日當天，民眾走進伯爾尼的聯邦委員會會議室參觀。 Keystone / Peter Klaunzer

瑞士議會為何不能透過不信任投票讓政府下台？這看似有違民主原則的特殊安排，其實也有可取之處，關鍵在於其他制度能否與之妥善配合。

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2027年，瑞士選民將通過聯邦選舉，決定伯恩聯邦議會246席的歸屬。但首都另有7個席次，其主人很可能仍不會更換，除非任職者主動離任。這7個席次屬於執掌政府的聯邦委員會。

瑞士最高行政機關的人事更替，在很大程度上不受選舉進程左右，聯邦委員因此享有一些罕見的特殊待遇：他們由議會選出，並非由民眾直選，但議會卻不能在其任期內通過不信任投票將其罷免。只要願意，便可長期留任。

每四年聯邦選舉結束後，議會都必須重新表決，決定7名聯邦委員會成員能否連任。但這通常只是走個程序：自1848年以來，僅有4名在任聯邦委員未獲連任。 Keystone / Peter Schneider

對於一個以民主傳統為榮的國家，這樣的安排聽起來似乎不太民主。瑞士政府確實融合了議會制與總統制這兩種主要民主政體的若干特點，卻沒有採用兩者各自確立民主正當性的關鍵機制：既不像美國那樣，由民眾選舉國家元首；也不像英國那樣，允許議會讓久居其位的政府下台。

「乍一看，它似乎把兩種制度的缺點湊到了一起。」波茨坦大學政治學家斯特芬·岡霍夫(Steffen Ganghof)說。今年夏天，岡霍夫發表論文，專門研究這種少見的混合政體。學界稱之為「獨立於議會的政府」，強調政府任內不必持續獲得議會多數的支持。這種模式只見於不丹、蘇利南、瑞士等少數民主國家。

共享權力，靈活結盟

不過，岡霍夫向瑞士資訊swissinfo.ch表示，從瑞士的實際運作來看，這種模式有不少優點。不妨先看實行議會制的德國：柏林的聯合政府總得設法保住執政地位，並「讓各方都滿意」。執政聯盟中的各黨都能阻止自己反對的政策，因此，「政策制定往往不是陷入僵局，就是只能滿足於各方都能接受的最低限度共識」。

瑞士聯邦委員會同樣由不同政黨聯合組成，全國最大的四個政黨依據沿用多年的「神奇公式」分享席次。但無論聯邦主席或任何政黨，都不能憑藉否決權阻擋政府決策。聯邦委員會實施集體決策，並盡可能達成共識；決定一經作出，全體成員就須對外一致支持，不能各執一詞。這正是政府「合議制」的核心原則。

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但政府內部達成共識，不代表決策就能順利落實。聯邦委員始終要考慮，政府會議室以外的各方會如何回應。在瑞士，立法的最終決定權不在政府手中。曾負責協調政府工作的前聯邦秘書長瓦爾特·圖爾赫爾(Walter Thurnherr)向《新蘇黎世報》表示：「政府負責發起議題、提出方案、徵求意見，卻不作最終決定。」法律最終須經議會批准。正因如此，岡霍夫說，聯邦委員始終必須爭取議會多數的支持。

聯邦委員因此很清楚，哪些提案有望在議會通過，哪些可能通不過。岡霍夫把這種議會運作方式稱為「隨議題變化而彈性結盟的體系，有時由中左翼形成多數，有時則是中右翼」。在他所說的「複合多數決」中，各黨須不斷就具體議題作出判斷，逐案尋求合作，而不是按預先確定的固定聯盟行事。

議會之外，直接民主制度也賦予民眾最終的否決權。約10%的新法律會受到挑戰，並被提交全民公投；發起者通常是在議會表決中失利的政黨。這意味著，政府既要體察民意，也要掌握各黨能接受的底線。蘇黎世大學的西爾婭·豪瑟曼(Silja Häusermann)在2023年接受瑞士資訊swissinfo.ch採訪時表示：「每一次公投，說到底都意味著此前共識構建過程未能成功。」

行政權如何受到限制

岡霍夫認為，政府任期不依賴議會信任，是瑞士這項模式的「關鍵支點」。但要使其正常運作，還須有其他制度共同限制政府權力。直接民主是一重保障，比例代表制選舉也是一重保障，後者有助於維持多黨議會，使不同政黨能夠圍繞不同議題組成多數。他強調，「真正至關重要的是合議制」：由於政府作為一個整體行動，因此入選聯邦委員會的，往往是立場較為溫和、能獲多數政黨及公眾認可的人。

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即便局勢嚴重惡化，政府公信力蕩然無存，議會仍有最後一招：在每四年一次的改選中，拒絕讓現任聯邦委員連任。但178年來，這項手段僅被使用過4次，最近一次是在2007年。通常，聯邦委員會自行決定何時離任，平均任職時間約為10年。任職最久者曾在位32年，不過那已是19世紀後期的事了。

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這套模式也可能偏離民主

不過，岡霍夫提醒，政府任期不受議會約束，並不代表這套制度放到哪裡都能成功。「如果沒有瑞士其他制度安排的配合，這種模式就可能變得很不民主，」他說。

論文中的其他國家案例，恰好說明了這個風險。不丹自2008年起實行民主制度，議會只須以絕對多數支持，就能讓新內閣上台；要讓它下台，卻須有2/3多數同意。岡霍夫指出，這種安排與憲法確立的兩黨制結合，雖然維持了穩定，卻也強化了行政機關權力，留給選民的選擇空間相當有限。

蘇利南的情況則不同。它雖實行比例代表制，制度運作卻受制於行政權力獨大，以及以利益換取政治支持的庇護關係。岡霍夫說，政治人物把國家機構當作「利益交換」和腐敗的工具。問題既出在政治文化，也出在不夠完善的憲制設計。

沒有掌舵的政府

瑞士這套制度也並非沒有弊端。日內瓦大學政治學家帕斯卡爾·斯基亞里尼(Pascal Sciarini)向瑞士資訊swissinfo.ch表示，儘管瑞士政府常被認為權力相對有限，但少數聯邦委員手中依然「集中了相當大的權力」。為加強問責，過去曾多次有人提議由民眾直接選舉聯邦委員，但相關提案均在全民投票中遭到否決，最近一次是在2013年。反對者擔心，直選會讓聯邦委員把連任看得比國家整體利益更重。限制聯邦委員任職年限的主張也因類似顧慮未能獲得通過。

斯基亞里尼說，還有一項改革建議，是在聯邦委員會內部設立權力更大的主席職位。但這「很不符合瑞士的傳統」，因為瑞士歷來的制度取向，就是確保任何個人都不會掌握過多權力。

岡霍夫也指出，瑞士政府不是透過競選上台的，因此，除了維持穩定與政策延續，很難說它「代表」了什麼明確的政治主張。選民也無法每隔四年，就新的治國願景做出清晰選擇。「這也是瑞士的選舉投票率遠低於許多成熟民主國家、位居這群人末列的原因，」他說。

不過，整體而言，岡霍夫認為，瑞士制度的架構、運作方式，以及防止權力集中的能力，在全球都相當獨特。對於「獨立於議會的政府」這個模式，他的研究結論很明確：瑞士是「唯一展現出這模式民主潛力的案例」。而在其他國家，這套模式可能是一把「雙面刃」。它原本希望兼得議會制與總統制的優勢，結果卻可能讓行政機關掌握過多權力，進而損害民主。在民粹強人盛行的時代，世界顯然不需要更多這樣的制度風險。

(編輯：Benjamin von Wyl，譯自英文：瑞士資訊中文部/dh，繁體校對：盧品妤)

中國的政治決策體系

中國的政治決策以中國共產黨的領導為核心，中央政治局及其由7名成員組成的常務委員會處於決策中樞，黨的領導體系與國家行政體系相互銜接，並延伸至地方。

在國家機構層面，全國人民代表大會是憲法規定的最高國家權力機關，由近3,000名代表組成，負責制定和修改法律、審查批准國家預算及國民經濟和社會發展計畫。

國務院由總理領導，承擔國家行政管理職責，中央各部會負責相應領域的具體事務。全國政協主要承擔政治協商功能，其年度會議與全國人大年度會議合稱「兩會」。

《民營經濟促進法》的製定，展現了政策部署與立法程序如何銜接：司法部、國家發展改革委會同全國人大常委會法工委等組建了由17家中央和國家機關有關單位參與的起草工作專案小組；中共第20屆中央委員會第3次全體會議明確提出這部法律後，工作草案又據此修改了草案。

草案於2024年10月10日至11月8日向社會公開徵求意見，民眾可透過網站、電子郵件或信函提出建議。經國務院常務會議討論通過後，草案於2024年12月提請全國人大常委會審議，隨後歷經2024年12月、2025年2月和4月的3次審議，其間再次公開徵求意見。

這部法律最終於2025年4月30日表決通過，自5月20日起施行，共9章78條，涵蓋公平競爭、融資促進和權益保護等內容。

資料來源：路透社及國新辦