瑞士政府为何不会因不信任投票下台

难得一见的议政空间：开放日当天，民众走进伯尔尼的联邦委员会会议室参观。 Peter Klaunzer / Keystone

瑞士议会为何不能通过不信任投票让政府下台？这一看似有违民主原则的特殊安排，其实也有可取之处，关键在于其他制度能否与之妥善配合。

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2027年，瑞士选民将通过联邦选举，决定伯尔尼联邦议会246个席位的归属。但首都另有7个席位，其主人很可能仍不会更换，除非任职者主动离任。这7个席位属于执掌政府的联邦委员会。

瑞士最高行政机关的人事更替，在很大程度上不受选举进程左右，联邦委员因此享有一些罕见的特殊待遇：他们由议会选出，并非由民众直选，但议会却不能在其任期内通过不信任投票将其罢免。只要愿意，他们便可长期留任。

每四年联邦选举结束后，议会都须重新表决，决定7名联邦委员会成员能否连任。但这通常只是走个程序：自1848年以来，仅有4名在任联邦委员未获连任。 Peter Schneider / Keystone

对于一个以民主传统自豪的国家，这样的安排听起来似乎不太民主。瑞士政府确实融合了议会制与总统制这两种主要民主政体的若干特点，却没有采用两者各自确立民主正当性的关键机制：既不像美国那样，由民众选举国家元首；也不像英国那样，允许议会让久居其位的政府下台。

“乍一看，它似乎把两种制度的缺点凑到了一起。”波茨坦大学政治学家斯特芬·冈霍夫(Steffen Ganghof)说。今年夏天，冈霍夫发表论文，专门研究这种少见的混合政体。学界称之为“独立于议会的政府”，强调政府任内不必持续获得议会多数的支持。这种模式只见于不丹、苏里南、瑞士等少数民主国家。

共享权力，灵活结盟

不过，冈霍夫向瑞士资讯swissinfo.ch表示，从瑞士的实际运作来看，这种模式有不少优势。不妨先看实行议会制的德国：柏林的联合政府总得设法保住执政地位，并“让各方都满意”。执政联盟中的各党都能阻止自己反对的政策，因此，“政策制定往往不是陷入僵局，就是只能满足于各方都能接受的最低限度共识”。

瑞士联邦委员会同样由不同政党联合组成，全国最大的四个政党依据沿用多年的“魔力组合”分享席位。但无论联邦主席还是任何政党，都不能凭借否决权阻挡政府决策。联邦委员会实行集体决策，并尽可能达成共识；决定一经作出，全体成员就须对外一致支持，不能各执一词。这正是政府“合议制”的核心原则。

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但政府内部达成共识，并不意味着决策就能顺利落地。联邦委员始终要考虑，政府会议室之外的各方会如何回应。在瑞士，立法的最终决定权不在政府手中。曾负责协调政府工作的前联邦秘书长瓦尔特·图尔赫尔(Walter Thurnherr)向《新苏黎世报》表示：“政府负责发起议题、提出方案、征求意见，却不作最终决定。”法律最终须经议会批准。正因如此，冈霍夫说，联邦委员始终必须争取议会多数的支持。

联邦委员因此很清楚，哪些提议有望在议会通过，哪些可能通不过。冈霍夫把这种议会运作方式称为“随议题变化而相机结盟的体系，有时由中左翼形成多数，有时则是中右翼”。在他所说的“复合多数决”中，各党须不断就具体议题作出判断，逐案寻求合作，而不是按预先确定的固定联盟行事。

议会之外，直接民主制度还赋予民众最终的否决权。约10%的新法律会受到挑战，并被提交全民公决；发起者通常是在议会表决中失利的政党。这意味着，政府既要体察民意，也要把握各党能够接受的底线。苏黎世大学的西尔娅·豪瑟曼(Silja Häusermann)在2023年接受瑞士资讯采访时表示：“每一次公投，说到底都意味着此前共识构建过程未能成功。”

行政权力如何受到制约

冈霍夫认为，政府任期不依赖议会信任，是瑞士这一模式的“关键支点”。但要使其正常运作，还须有其他制度共同制约政府权力。直接民主是一重保障，比例代表制选举也是一重保障，后者有助于维持多党议会，使不同政党能够围绕不同议题组成多数。他强调，“真正至关重要的是合议制”：由于政府作为一个整体行动，因此入选联邦委员会的，往往是立场较为温和、能获多数政党及公众认可的人。

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即便局势严重恶化，政府公信力荡然无存，议会仍有最后一招：在每四年一次的改选中，拒绝让现任联邦委员连任。但178年来，这一手段仅被使用过4次，最近一次是在2007年。通常，联邦委员自行决定何时离任，平均任职时间约为10年。任职最久者曾在位32年，不过那已是19世纪后期的事了。

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这套模式也可能偏离民主

不过，冈霍夫提醒，政府任期不受议会约束，并不意味着这套制度放到哪里都能成功。“如果没有瑞士其他制度安排的配合，这种模式就可能变得很不民主，”他说。

论文中的其他国家案例，恰好说明了这一风险。不丹自2008年起实行民主制度，议会只须以绝对多数支持，就能让新内阁上台；要让它下台，却须有2/3多数同意。冈霍夫指出，这种安排与宪法确立的两党制相结合，虽然维持了稳定，却也强化了行政机关权力，留给选民的选择空间相当有限。

苏里南的情况则不同。它虽实行比例代表制，制度运行却受制于行政权力独大，以及以利益换取政治支持的庇护关系。冈霍夫说，政治人物把国家机构当作“利益交换”和腐败的工具。问题既出在政治文化，也出在不够完善的宪制设计。

没有掌舵者的政府

瑞士这套制度也并非没有弊端。日内瓦大学政治学家帕斯卡尔·斯基亚里尼(Pascal Sciarini)向瑞士资讯表示，尽管瑞士政府常被认为权力相对有限，但少数联邦委员手中依然“集中了相当大的权力”。为加强问责，过去曾多次有人提议由民众直接选举联邦委员，但相关提案均在全民投票中遭到否决，最近一次是在2013年。反对者担心，直选会让联邦委员把连任看得比国家整体利益更重。限制联邦委员任职年限的主张也因类似顾虑未能获得通过。

斯基亚里尼说，还有一项改革建议，是在联邦委员会内部设立权力更大的主席职位。但这“很不符合瑞士的传统”，因为瑞士历来的制度取向，就是确保任何个人都不会掌握过多权力。

冈霍夫还指出，瑞士政府不是通过竞选上台的，因此，除了维持稳定与政策延续，很难说它“代表”了什么明确的政治主张。选民也无法每隔四年，就一种新的治国愿景作出清晰选择。“这也是瑞士的选举投票率远低于许多成熟民主国家、位居这一群体末列的原因，”他说。

不过，总体而言，冈霍夫认为，瑞士制度的架构、运作方式，以及防止权力集中的能力，在全球都颇为独特。对于“独立于议会的政府”这一模式，他的研究结论很明确：瑞士是“唯一展现出这一模式民主潜力的案例”。而在其他国家，这套模式可能是一把“双刃剑”。它原本希望兼得议会制与总统制的优势，结果却可能让行政机关掌握过多权力，从而损害民主。在民粹主义强人盛行的时代，世界显然不需要更多这样的制度风险。

(编辑：Benjamin von Wyl，译自英文：瑞士资讯中文部/dh)

中国的政治决策体系

中国的政治决策以中国共产党的领导为核心，中央政治局及其由7名成员组成的常务委员会处于决策中枢，党的领导体系与国家行政体系相互衔接，并延伸至地方。

在国家机构层面，全国人民代表大会是宪法规定的最高国家权力机关，由近3000名代表组成，负责制定和修改法律、审查批准国家预算及国民经济和社会发展计划。

国务院由总理领导，承担国家行政管理职责，中央各部委负责相应领域的具体事务。全国政协主要承担政治协商职能，其年度会议与全国人大年度会议合称“两会”。

《民营经济促进法》的制定，展现了政策部署与立法程序如何衔接：司法部、国家发展改革委会同全国人大常委会法工委等组建了由17家中央和国家机关有关单位参与的起草工作专班；中共第20届中央委员会第3次全体会议明确提出制定这部法律后，工作专班又据此修改了草案。

草案于2024年10月10日至11月8日向社会公开征求意见，公众可通过网站、电子邮件或信函提出建议。经国务院常务会议讨论通过后，草案于2024年12月提请全国人大常委会审议，随后历经2024年12月、2025年2月和4月的3次审议，其间再次公开征求意见。

这部法律最终于2025年4月30日表决通过，自5月20日起施行，共9章78条，涵盖公平竞争、投融资促进和权益保护等内容。

来源：路透社及国新办