Democracia direta da UE fracassa onde a Suíça é referência

Quando se trata de influenciar a Comissão Europeia, pode ser mais eficaz sair às ruas do que recolher assinaturas. Aqui, um agricultor francês protesta em 2024. Afp Or Licensors

Mais de dez anos após sua criação, a Iniciativa de Cidadania Europeia (ECI, na sigla em inglês) ainda enfrenta baixa adesão e impacto limitado. Apesar de inspirada na democracia direta suíça, a ferramenta da União Europeia falha em mobilizar cidadãos.

Como evidenciam os debates em curso sobre uma nova série de acordos bilaterais com Bruxelas, qualquer indício de interferência da União Europeia (UE) nos assuntos internos da Suíça – e especialmente em sua democracia direta – tende a gerar críticas. Há de se notar que esse tipo de influência pode também fluir no sentido oposto.

Recentemente, a Iniciativa de Cidadania Europeia (ECI, na sigla em inglês) – uma ferramenta de coleta de assinaturas para propor reformas na UE – chegou com um toque suíço. A “HouseEurope!Link externo“, que angariava incentivos para reformar edifícios antigos, em vez de demoli-los, estava ligada à principal universidade da Suíça, a Escola Politécnica Federal de Zurique (ETH). Entre os mentores desta campanha está um professor do Departamento de Arquitetura da ETH, instituição que contribuiu com 50 mil francos suíços para a iniciativa. Uma fundação do cantão de Zug também está entre os doadores.

O caso brasileiro

Plebiscitos e referendos são instrumentos de democracia direta previstos também pela Constituição brasileira de 1988. Eles permitem que o povo decida sobre questões de relevância nacional, estadual ou municipal. Quando envolvem questões nacionais de incorporação, subdivisão ou desmembramento dos estados da federação, são convocados por decreto legislativo. Nas demais questões (de âmbito estadual e municipal), o plebiscito e o referendo são, de acordo com o site do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), convocados em conformidade com a Constituição estadual e com a Lei Orgânica de cada município respectivamente.

Até hoje, ocorreram no Brasil apenas três plebiscitos e três referendos nacionais ou estaduais. Em um deles, os brasileiros foram às urnas, no ano de 1993, para escolher entre república ou monarquia e entre presidencialismo ou parlamentarismo. A república e o sistema presidencialista de governo foram então mantidos pela população. Três décadas antes, em 1963, a população havia sido convocada para opinar sobre a manutenção do regime parlamentarista, que então vigorava, ou sobre um retorno do presidencialismo. Venceu o presidencialismo.

Outra consulta popular marcante na história do país ocorreu em 2005. Dois anos antes, em 2003, havia sido aprovado o Estatuto do Desarmamento, que endurecia as regras relacionadas à comercialização de armas de fogo e munições. Essa proibição só entraria em vigor, contudo, se aprovada por meio de um referendo. Em 2005, em uma votação de ânimos acirrados, 63% dos eleitores foram favoráveis à permissão do comércio de armas.

Em nível municipal, a realização de plebiscitos é prevista pela Lei Orgânica de cada cidade e ocorre de forma recorrente no país. Não existe, contudo, uma base de dados pública, unificada e abrangente, que sistematize o número total desses plebiscitos ao longo da história brasileira.

Interferência estrangeira de um Estado que não pertence à UE? De acordo com a ETH, não é o caso, pois os 50 mil francos suíços, como informado à Swissinfo, são uma estimativa de “apoio não monetário” – que envolve contribuições para pesquisa, mas não doações em dinheiro. Essa iniciativa continua, contudo, sendo reveladora por uma razão mais prosaica: apesar da retaguarda da Suíça, ela acabou tendo o mesmo destino de outras ECIs, ou seja, fracassou. Até o prazo final, no dia 31 de janeiro, tinham sido coletadas apenas cerca de 83 mil assinaturas, quando seriam necessárias um milhão.

Problema com assinaturas

Há de se dizer que, ao não prosseguir, a iniciativa não está sozinha. Desde que a ECI foi introduzida em 2012, apenas 14 das 125 iniciativas registradas conseguiram atingir o número de assinaturas necessárias para apresentar uma proposta à Comissão Europeia. Portanto, embora seus defensores ainda descrevam a Iniciativa de Cidadania Europeia como o único instrumento transnacional de democracia direta no mundo, até eles admitem que ela ficou aquém de seu objetivo original: ajudar a reduzir o déficit democrático da EU, ou seja, minimizar o abismo entre tomadores de decisão em Bruxelas e os cidadãos do continente, que sentem não ter suas vozes ouvidas.

As dificuldades em atingir a quota de assinaturas são um sintoma, que uma olhada para o caso da Suíça ajuda a contextualizar. No país, que tem reconhecidamente uma longa tradição de democracia direta, ativistas coletam regularmente as 100 mil assinaturas necessárias para forçar uma votação sobre a Constituição. O limiar da Iniciativa de Cidadania Europeia, de um milhão, é dez vezes superior, mas a população da UE é 55 vezes maior que a da Suíça. No entanto, a maioria das iniciativas no contexto da UE nunca chegam nem perto disso; muitas fracassam com apenas alguns milhares de assinaturas.

Uma das razões é óbvia: a natureza transnacional do instrumento. Não é fácil nem barato realizar uma campanha que atravessa vários idiomas e países (limites mínimos de assinaturas também precisam ser atingidos em pelo menos sete Estados-Membros da UE). A visibilidade pública também é algo difícil em um contexto continental: a mídia de cada país continua tratando majoritariamente de assuntos nacionais, enquanto as questões da UE raramente viram manchete. Ao mesmo tempo, os partidos políticos e as empresas privadas, que são importantes para a coleta de assinaturas na Suíça, têm menos envolvimento com esse tipo de questão no âmbito da UE, deixando as campanhas mais dependentes de ONGs e doadores privados.

Clique no vídeo abaixo para entender mais sobre a Suíça:

Sem caráter vinculativo

Para além das questões práticas, a ECI é simplesmente um instrumento frágil por princípio. As iniciativas e referendos suíços envolvem votações sobre textos concretos e juridicamente vinculativos. As Iniciativas de Cidadania Europeia, afirma Daniel Moeckli, da Universidade de Zurique, são iniciativas “de definição de agenda”: elas têm mais peso do que uma petição, mas muito menos do que uma iniciativa popular. Mesmo quando uma ECI atinge um milhão de assinaturas, a Comissão Europeia só é obrigada a examinar a questão, sem ter que agir concretamente. Isso sem mencionar o fato de que não há votação pública.

A critério próprio, a Comissão pode simplesmente optar por ignorar as propostas ou implementá-las apenas quando considerar conveniente. Em seu site, ela se refere às Iniciativas de Cidadania Europeia que atingem o limite de assinaturas como “bem-sucedidas”, embora essa seja uma visão bastante otimista: na realidade, poucas delas provocaram mudanças reais. A primeira iniciativa “de sucesso”, a “Right2WaterLink externo“, levou a revisões parciais das regras de qualidade da água na UE. Mas, no que diz respeito à maior parte das outras, incluindo uma proposta de proibiçãoLink externo de testes em animais, a Comissão encontrou motivos para não tomar qualquer medida a respeito.

Na Suíça, a implementação de iniciativas também pode suscitar debates. No entanto, no país, a palavra final é do Parlamento, a instância responsável perante o eleitorado. Na UE, é a Comissão – um órgão não eleito, já acusado de representar o “déficit democrático” que a ECI pretendia a priori combater. Críticos alertam que o ceticismo vai crescer se as iniciativas não vingarem. Como afirmou Emily O’Reilly , que esteve à frente da Ouvidoria de Justiça da UE até dezembro de 2024: “Se uma iniciativa bem-sucedida nunca resultar em uma proposta de novas regras para a UE […], as pessoas deixarão de acreditar no processo – não apenas na ECI, mas, potencialmente, na própria democracia”.

Aceitar a ECI como instrumento de alcance limitado

Alerta a essas críticas, a UE não tem estado completamente inativa. Os desafios jurídicos apresentados por ativistas frustrados levaram a Comissão a adotar uma postura mais permissiva em relação à admissibilidade das iniciativas. Outro caso pendente, relacionado a uma iniciativa sobre bem-estar animal intitulada “End the Cage AgeLink externo” (Fim à era das gaiolas), poderá esclarecer até que ponto a Comissão é obrigada a responder – ou não – às iniciativas bem-sucedidas. Bruxelas também melhorou a infraestrutura técnica e digital para o registo de assinaturas e fontes de financiamento, facilitando a vida de ativistas.

Entretanto, quase ninguém ainda nutre expectativas de que as ECI evoluam para ferramentas concretas, capazes de propor ou rejeitar leis por meio de votos populares. Em vez disso, há quem argumente que o futuro está em reforçar seu papel de definir agendas. Alberto Alemanno, da HEC Paris Business School, escreveLink externo que, à medida que a sociedade civil sofre pressões em algumas partes da Europa, a Iniciativa de Cidadania Europeia oferece pelo menos uma “plataforma garantida” para o engajamento transnacional. Nesta frente, mesmo uma ideia fracassada pode ser considerada um sucesso quando consegue provocar um debate transfronteiriço, avalia Alemanno.

Há, porém, quem veja a ECI como apenas um elemento dentro de um panorama mais amplo – e subestimado – da democracia direta europeia. De acordoLink externo com Moeckli, cerca de 6.874 iniciativas de vários tipos foram lançadas nos países do Conselho da Europa entre 1990 e 2020; aproximadamente dois terços delas eram iniciativas “de agenda”. Nesses casos, a ECI atuou como catalisador, afirma Moeckli, na medida em que impulsionou várias ferramentas semelhantes em nível nacional, sobretudo no norte da Europa. Mesmo na Suíça, há quem defendaLink externo a adoção de um instrumento desse tipo – a chamada “iniciativa popular”.

Não é claro, porém, se uma enxurrada de iniciativas de agenda seria sinal de saúde democrática direta. Como acontece com a ECI, é difícil medir o sucesso de uma iniciativa, quando este não está atrelado a mudanças legais concretas. Moeckli aponta para a Finlândia, onde cidadãs e cidadãos acolheram amplamente o instrumento desde sua introdução em 2012; de um modo geral, argumenta o pesquisador, este pode ter vantagens em relação aos referendos, que podem causar divisões políticas (o Brexit é um exemplo óbvio). Há outras vozes céticas apontando que as iniciativas de agenda não deveriam ser consideradas democracia direta, uma vez que não levam a uma votação pública.

Pelo menos do ponto de vista suíço, essas ferramentas – inlcluindo a Iniciativa de Cidadania Europeia – devem ser vistas sob uma ótica específica: como um complemento, em certa medida brando, das iniciativas populares e dos referendos já bem estabelecidos; e não como um esforço para estimular a democracia de baixo para cima a partir do zero.

Edição: Benjamin von Wyl/ds

Adaptação/redação: Soraia Vilela