Что необходимо для свободного и честного референдума?

Нередко и в либеральных демократиях исход референдумов подвергается критике в качестве «нечестного» или «манипулированного». Peter Klaunzer / Keystone

Голосования, например, на референдумах (организованных народом снизу вверх) и на плебисцитах (голосованиях, организованных властями сверху вниз) проводятся не только в демократических странах, таких как Швейцария, но и в государствах с ограниченной демократией или в странах вовсе без неё. Однако возникает вопрос: могут ли такие голосования действительно быть честными, свободными и справедливыми?

Что общего у Швейцарии с диктатурами по всему миру? Прежде всего — относительно частое проведение разных народных голосований. «Сегодня почти каждый диктатор проводит у себя голосования», — говорит Робин Гут (Robin Gut), политолог Центра изучения проблем демократии в Аарау (Zentrum für Demokratie Aarau, ZDA). Он изучает, каким образом недемократические и полудемократические государства также используют в своих целях плебисцитарные формы организации политического процесса, создавая тем самым для своих режимов «потемкинскую» видимость демократической легитимности.

Почему диктаторы любят голосования?

Однако даже такие фиктивные голосования требуют значительных усилий и участия большого числа людей: нужна оппозиция, которая есть, но которая не представляет реальной угрозы для власти, нужны партийные структуры, нужны кандидаты, при этом чем большее количество людей задействованы в такого рода процессах, тем все равно непредсказуемее становятся риски. Тем не менее плебисциты у диктаторов весьма популярны, поскольку в их рамках власти могут самостоятельно определять тему, формулировку вопроса и дату голосования. Одновременно такие голосования прямо легитимируют диктатуру и ее политический курс.

Диктаторы могут сказать, что плебисцит (обычно всегда называемый референдумом) состоится уже через несколько дней, тем самым поставив общество перед фактом и не дав ему и оппозиции хоть как-то подготовится к «голосованию». Венецианская комиссия Совета Европы (Venedig-Kommission des Europarats) в своём Кодексе надлежащей практики проведения демократических референдумовВнешняя ссылка (Code of Good Practice for Democratic Referendums) подчёркивает: между объявлением о проведении народного голосования и самим днём голосования должен пройти минимум один месяц, этот срок является «абсолютно минимальным» сроком, необходимым для формирования народом и обществом своего мнения по вынесенным на голосование вопросам.

Эти 8 пунктов должны быть соблюдены организаторами референдумов

Всеобщее избирательное право. Все группы общества, особенно меньшинства, должны иметь равный доступ к участию в голосовании.

Свободное формирование общественного мнения и равные условия для сторон, поддерживающих и оспаривающих предложение, вынесенное на референдум.

Тайна голосования. Любое давление, попытки влияния или запугивания недопустимы.

Проведение голосования должно основываться на чётких, заранее установленных и одинаково применяемых правилах.

Формулировка вопроса, выносимого на голосование, должна быть ясной, нейтральной и сбалансированной.

Организация голосования и контроль за его проведением должны быть беспристрастными и независимыми.

Международные и национальные наблюдатели, представляющие разные позиции, должны иметь максимально полный доступ к наблюдению за голосованием и подсчётом голосов.

На случай нарушений должны существовать эффективные юридические механизмы для защиты прав участников голосования и обжалования результатов.

«Степень честности и справедливости такого голосования измеряется не только тем, была ли обеспечена свободная подача голосов в сам день голосования», — подчёркивает правовед Регина Кинер (Regina Kiener), участвовавшая в разработке упомянутого Кодекса. Государство обязано учитывать мнение народа и гарантировать ему возможность свободно сформировать своё мнение.

По словам Кинер, это означает, что обе стороны, сторонники и противники того или иного вопроса или законопроекта, вынесенного на голосование, накануне голосования должны иметь возможность «в равной степени высказываться с изложением своих позиций» и «получать возможность адекватно представлять свое мнение в общественных СМИ. „Кодекс надлежащей практики“ может служить критерием, на основании которого можно делать вывод о том, является ли данное государство правовым демократическим государством или нет».

Голосование на пеньках

Традиция использования плебисцитарных голосований для укрепления персоналистской власти восходит еще к Наполеону. В 21 веке этот инструмент все также сохраняет свою популярность, вспомним «голосование на пеньках», организованное Владимиром Путиным. Такими же методами пользовались марокканская монархия и президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган (Recep Tayyip Erdoğan). Эксперты и наблюдатели критикуют такие голосования как «недемократические».

Сборщики подписей под текстами народных законодательных инициатив и под предложениями провести референдум — на улицах швейцарских городов их можно встретить довольно часто. Как правило, этим занимаются пенсионеры, хотя иногда за сбором подписей можно застать самих Гельвецию и Вильгельма Телля. Фото: 2014 год во время кампании по сбору подписей под «Инициативой о живых деньгах» (Vollgeld-Initiative). KEYSTONE / Gian Ehrenzeller

Нередко и в либеральных демократиях исход референдумов подвергается критике в качестве «нечестного» или «манипулированного». В Швейцарии вопрос о том, насколько адекватно власти проинформировали общество о сути вопроса, вынесенного на референдум, и насколько взвешенно и нейтрально поданы были властями все аргументы за и против, регулярно становится предметом судебных разбирательств. Кстати, о том, как устроена прямая демократия в Швейцарии, можно узнать здесь ниже по ссылке.

После референдума по Brexit в 2016 году в Великобритании также звучали голоса, считавшие итог голосования несправедливым и заявлявшие, что он «не является волей народаВнешняя ссылка». Следовательно, голосования в демократических странах не являются автоматическим справедливыми, дело только в том, что «голосования» при диктатурах честными быть не могут по определению. Как подчёркивает Робин Гут, условиями проведения справедливого народного голосования являются демократия, правовое государство и права человека и гражданина. Необходимы свобода собраний, свобода выражения мнений и свобода прессы: «Без этих условий свободный процесс формирования народного мнения невозможен».

Если вы хотите провести референдум, то вам следует прочитать ниже по ссылке мануал о том, что следует сделать для того, чтобы референдум и голосование были организованы и прошли по «швейцарскому стандарту».

Политологи Серхио Веласко (Sergio Velasco) и Альберто Пеньядес (Alberto Penadés) из Испании в своих исследованиях показали, что организованные сверху народные голосования или плебисциты становятся, как правило, «инструментами в руках диктатур». Но при этом они приводят и примеры того, как проведённые при диктатурах народные голосования становились первым толчком к процессу демократизации режима. В частности, в Испании после смерти диктатора Франсиско Франко именно референдум стал началом перехода к демократии после десятилетий диктатуры. Речь идёт о референдуме по так называемому Закону о политической реформе (Referéndum sobre la Ley para la Reforma PolíticaВнешняя ссылка), состоявшемся 15 декабря 1976 года.

На голосование был вынесен закон, предусматривавший роспуск франкистского парламента, проведение свободных выборов в новые кортесы и создание правовой основы для многопартийной системы. Референдум был поддержан подавляющим большинством избирателей и стал юридическим началом перехода Испании от диктатуры к демократическому конституционному строю, закреплённому в Конституции 1978 года.

Прежде чем поставить крестик, надо хорошенько подумать, потому что решение принимаешь ты сам, и жаловаться потом будет не на кого. KEYSTONE/© KEYSTONE / SALVATORE DI NOLFI

Другой известный пример — Чили в 1988 году, где большинство народа проголосовало за прекращение правления диктатора Аугусто Пиночета. Однако случаи, когда авторитарные системы совершают такое своего рода «институциональное самоубийство», как это называют Веласко и Пеньядес, остаются до сих пор редким исключением. Ученые приходят к выводу о том, что, как правило, благодаря «народным голосованиям» диктаторы еще дольше удерживаются у властиВнешняя ссылка, так как после таких «референдумов» они реже сталкиваются с сопротивлением внутри собственного аппарата, а оппозиция оказывается ослабленной еще больше.

Ясные правила

В 2026 году народные голосования уже состоялись в двух странах, режимы которых осциллируют на стыке авторитарных и демократических моделей управления: в Таиланде и Бангладеш. Предыдущий референдум в Таиланде, прошедший в 2016 году, впоследствии подвергся критике со стороны ученых-политологов. Отмечались низкое качество официальных информационных материалов, распространенных накануне голосования, а также случаи запугивания избирателей и даже распространения заведомо недостоверных сведений. Об этом напоминает и политолог Робин Гут.

Традиция использования плебисцитарных голосований для укрепления персоналистской власти восходит еще к Наполеону. SWI swissinfo.ch

На этот раз формулировка вопроса, вынесенного на референдум в Таиланде, была предельно простой: поддерживаете ли вы принятие новой конституции? По оценке Гута, такой формат постановки вопроса в целом соответствует действующим стандартам. Более проблематичной он считает ситуацию в Бангладеш, где гражданам предложили проголосовать единым пакетом по целому ряду изменений и дополнений к законодательству. Подобная практика, отмечает швейцарский политолог, затрудняет интерпретацию результатов: невозможно понять, какие именно положения получили поддержку, а какие — нет.

Читайте также:

Легитимность народного голосования должна обеспечиваться кристальной ясностью правил организации и проведения народного волеизъявления. И сторонники, и противники той или иной инициативы или того или иного законопроекта должны быть уверены в полной прозрачности всех процедур и в их полном соответствии принципам правового государства. «Процедура должна быть чётко закреплена в Конституции или в отдельном законе», — подчёркивает Гут. В Швейцарии, по его словам, эти правила относительно подробно урегулированы и прописаны, однако на международном уровне, в том числе даже в странах с неавторитарными режимами, подобная ясность обеспечена далеко не всегда.

Скептически Гут относится и к так называемым консультативным голосованиям, результаты которых не имеют обязательной юридической силы: «Если гражданин идёт голосовать, то он вправе ожидать, что его голос повлечёт за собой конкретные последствия. А в этом случае власти могут либо проигнорировать нежелательный для них итог, либо представить благоприятный результат в качестве народного одобрения уже ранее сформированного и реализованного ими политического курса». Такая практика, по его мнению, подрывает как таковую идею народного волеизъявления. В качестве положительного примера Гут приводит Ирландию.

«Есть у референдума начало…»

Перед референдумом о легализации абортов там был созван «гражданский совет», который детально обсудил эту тему и выработал свои рекомендации. Лишь затем вопрос вынесли на всенародное голосование. Более критично он оценивает Италию, где установлен высокий порог явки, из-за которого многие голосования признаются несостоявшимися. Исключением являются конституционные референдумы, такие как голосование, прошедшее в Италии в марте 2026 годаВнешняя ссылка. Для таких голосований кворума не требуется, остальные же виды референдумов оказывают хотя бы какое-то влияние только в исключительных случаях. В Швейцарии народные законодательные инициативы тоже далеко не всесильны: они, например, не должны противоречить императивным нормам международного права. «Нельзя, например, ставить на голосование вопрос о введении рабства», — отмечает Робин Гут.

В то же время уже имеющиеся у Швейцарии международно-правовые обязательства порой осложняют реализацию уже принятых народом решений, как это было в после голосования по инициативе «Против массовой иммиграции». Парламент Швейцарии проверяет каждую инициативу на предмет их соответствия всем действующим нормам, и порой он, по словам этого политолога, трактует степень «допустимости» той или иной инициативы относительно широко. Поэтому после одобрения инициатив, как это было, например, в случае запрета на строительство минаретов или отмены срока давности по тяжким преступлениям сексуального характера, перед законодателем встают сложные задачи по их практическому воплощению.

Читайте также по теме:

Так, после одобрения на референдуме инициативы «Против массовой иммиграции» парламенту потребовалось три года для того, чтобы реализовать вотум народа в форме, не противоречащей соглашению Швейцарии и ЕС о свободе перемещения физических лиц. Робин Гут подчёркивает, что даже в устойчивых демократиях референдумы нередко воспринимаются политиками в качестве фактора, усложняющего принятие политических решений. При этом принцип уважения воли народа предполагает обязанность политиков реализовывать её без искажения изначального смысла идеи или законопроекта, вынесенных на референдум.

В случае инициативы «Против массовой иммиграции» как раз в Швейцарии громко звучала критика в том смысле, что парламент исказил волю народа, введя «всего лишь» принцип «внутреннего предпочтения» при приеме на работу. Но при этом даже в Швейцарии инструменты прямой демократии не противопоставлены представительской парламентской системе, более того, оба типа народного представительства находятся здесь в плотном и постоянном взаимодействии. Как отмечает политолог Элис эль-Вакиль (Alice el-Wakil)Внешняя ссылка из Копенгагенского университета, в демократической системе ни один институт не обладает «последним словом». Решение может быть принятым, но общественная дискуссия все равно, как правило, продолжается — и тем самым продолжается и сам демократический процесс.

У вас есть опыт участия или организации народных голосований? Поделитесь им!

Русскоязычная версия материала создана с использованием искусственного интеллекта, затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch (ИП / НК / АП).