Что необходимо для свободного и честного референдума?

Нередко и в либеральных демократиях исход референдумов подвергается критике в качестве «нечестного» или «манипулированного». Peter Klaunzer / Keystone

Голосования, например, на референдумах (организованных народом снизу вверх) и на плебисцитах (голосованиях, организованных властями сверху вниз) проводятся не только в демократических странах, таких как Швейцария, но и в государствах с ограниченной демократией или в странах вовсе без неё. Однако возникает вопрос: могут ли такие голосования быть действительно, честными свободными и справедливыми?

Что общего у Швейцарии с диктатурами по всему миру? Прежде всего — относительно частое проведение разных народных голосований. «Сегодня почти каждый диктатор проводит у себя голосования», — говорит Робин Гут (Robin Gut), политолог Центра изучения проблем демократии в Аарау (Zentrum für Demokratie Aarau, ZDA). Он изучает, каким образом недемократические и полудемократические государства также используют в своих целях плебисцитарные формы организации политического процесса, создавая тем самым для своих режимов «потемкинскую» видимость демократической легитимности.

Почему диктаторы любят голосования?

Однако даже такие фиктивные голосования требуют значительных усилий и участия большого числа людей: нужна оппозиция, которая есть, но которая не представляет реальной угрозы для власти, нужны партийные структуры, нужны кандидаты, при этом чем большее количество людей задействованы в такого рода процессах, тем все равно непредсказуемее становятся риски. Тем не менее плебисциты у диктаторов весьма популярны, поскольку в их рамках власти могут самостоятельно определять тему, формулировку вопроса и дату голосования. Одновременно такие голосования прямо легитимируют диктатуру и ее политический курс.

Диктаторы могут сказать, что плебисцит (обычно всегда называемый референдумом) состоится уже через несколько дней, тем самым поставив общество перед фактом и не дав ему и оппозиции хоть как-то подготовится к «голосованию». Венецианская комиссия Совета Европы (Venedig-Kommission des Europarats) в своём «Кодексе надлежащей практики проведения демократических референдумовВнешняя ссылка» (Code of Good Practice for Democratic Referendums) подчёркивает: между объявлением о проведении народного голосования и самим днём голосования должен пройти минимум один месяц, этот срок является «абсолютно минимальным» сроком, необходимым для формирования народом и обществом своего мнения по вынесенным на голосование вопросам.

Эти 8 пунктов должны быть соблюдены организаторами референдумов

Всеобщее избирательное право. Все группы общества, особенно меньшинства, должны иметь равный доступ к участию в голосовании.

Свободное формирование общественного мнения и равные условия для сторон, поддерживающих и оспаривающих предложение, вынесенное на референдум.

Тайна голосования. Любое давление, попытки влияния или запугивания недопустимы.

Проведение голосования должно основываться на чётких, заранее установленных и одинаково применяемых правилах.

Формулировка вопроса, выносимого на голосование, должна быть ясной, нейтральной и сбалансированной.

Организация голосования и контроль за его проведением должны быть беспристрастными и независимыми.

Международные и национальные наблюдатели, представляющие разные позиции, должны иметь максимально полный доступ к наблюдению за голосованием и подсчётом голосов.

На случай нарушений должны существовать эффективные юридические механизмы для защиты прав участников голосования и обжалования результатов.

«Степень честности и справедливости такого голосования измеряется не только тем, была ли обеспечена свободная подача голосов в сам день голосования», — подчёркивает правовед Регина Кинер (Regina Kiener), участвовавшая в разработке упомянутого «Кодекса». Государство обязано учитывать мнение народа и гарантировать ему возможность свободно сформировать своё мнение.

По словам Регины Кинер, это означает, что обе стороны, сторонники и противники того или иного вопроса или законопроекта, вынесенного на голосование, накануне голосования должны иметь возможность «в равной степени высказываться с изложением своих позиций» и «получать возможность адекватно представлять свое мнение в общественных СМИ. „Кодекс надлежащей практики“ может служить критерием, на основании которого можно делать вывод о том, является ли данное государство правовым демократическим государством или нет».

Голосование на пеньках

Традиция использования плебисцитарных голосований для укрепления персоналистской власти восходит еще к Наполеону. В 21 веке этот инструмент все также сохраняет свою популярность, вспомним «голосование на пеньках», организованное Владимиром Путиным. Такими же методами пользовались марокканская монархия и президент Турции Реджеп Тайип Эрдоган (Recep Tayyip Erdoğan). Эксперты и наблюдатели критикуют такие голосования как «недемократические».

Сборщики подписей под текстами народных законодательных инициатив и под предложениями провести референдум — на улицах швейцарских городов их можно встретить довольно часто. Как правило, этим занимаются пенсионеры, хотя иногда за сбором подписей можно застать самих Гельвецию и Вильгельма Телля. Фото: 2014 год во время кампании по сбору подписей под «Инициативой о живых деньгах» (Vollgeld-Initiative). KEYSTONE / Gian Ehrenzeller

Нередко и в либеральных демократиях исход референдумов подвергается критике в качестве «нечестного» или «манипулированного». В Швейцарии вопрос о том, насколько адекватно власти проинформировали общество о сути вопроса, вынесенного на референдум, и насколько взвешенно и нейтрально поданы были властями все аргументы за и против, регулярно становится предметом судебных разбирательств. Кстати, о том, как устроена прямая демократия в Швейцарии, можно узнать здесь ниже по ссылке.

После референдума по Brexit в 2016 году в Великобритании также звучали голоса, считавшие итог голосования несправедливым и заявлявшие, что он «не является волей народаВнешняя ссылка». Следовательно, голосования в демократических странах не являются автоматическим справедливыми, дело только в том, что «голосования» при диктатурах честными быть не могут по определению. Как подчёркивает Робин Гут, условиями проведения справедливого народного голосования являются демократия, правовое государство и права человека и гражданина. Необходимы свобода собраний, свобода выражения мнений и свобода прессы: «Без этих условий свободный процесс формирования народного мнения невозможен».

Если вы хотите провести референдум, то вам следует прочитать ниже по ссылке мануал о том, что следует сделать для того, чтобы референдум и голосование были организованы и прошли по «швейцарскому стандарту».

Политологи Серхио Веласко (Sergio Velasco) и Альберто Пеньядес (Alberto Penadés) из Испании в своих исследованиях показали, что организованные сверху народные голосования или плебисциты становятся, как правило, «инструментами в руках диктатур». Но при этом они приводят и примеры того, как проведённые при диктатурах народные голосования становились первым толчком к процессу демократизации режима. В частности, в Испании после смерти диктатора Франсиско Франко именно референдум стал началом перехода к демократии после десятилетий диктатуры. Речь идёт о референдуме по так называемому Закону о политической реформе («Referéndum sobre la Ley para la Reforma PolíticaВнешняя ссылка»), состоявшемся 15 декабря 1976 года.

На голосование был вынесен закон, предусматривавший роспуск франкистского парламента, проведение свободных выборов в новые кортесы и создание правовой основы для многопартийной системы. Референдум был поддержан подавляющим большинством избирателей и стал юридическим началом перехода Испании от диктатуры к демократическому конституционному строю, закреплённому в Конституции 1978 года.

Прежде, чем поставить крестик, надо хорошенько подумать, потому что решение принимаешь ты сам, и жаловаться потом будет не на кого. KEYSTONE/© KEYSTONE / SALVATORE DI NOLFI

Другой известный пример — Чили в 1988 году, где большинство народа проголосовало за прекращение правления диктатора Аугусто Пиночета. Однако случаи, когда авторитарные системы совершают такое своего рода «институциональное самоубийство», как это называют Веласко и Пеньядес, остаются до сих пор редким исключением. Ученые приходят к выводу о том, что, как правило, благодаря «народным голосованиям» диктаторы еще дольше удерживаются у властиВнешняя ссылка, так как после таких «референдумов» они реже сталкиваются с сопротивлением внутри собственного аппарата, а оппозиция оказывается ослабленной еще больше.

Ясные правила

В 2026 году народные голосования уже состоялись в двух странах, режимы которых осциллируют на стыке авторитарных и демократических моделей управления: в Таиланде и Бангладеш. Предыдущий референдум в Таиланде, прошедший в 2016 году, впоследствии подвергся критике со стороны ученых-политологов. Отмечались низкое качество официальных информационных материалов, распространенных накануне голосования, а также случаи запугивания избирателей и даже распространения заведомо недостоверных сведений. Об этом напоминает и политолог Робин Гут.

Традиция использования плебисцитарных голосований для укрепления персоналистской власти восходит еще к Наполеону. SWI swissinfo.ch

На этот раз формулировка вопроса, вынесенного на референдум в Таиланде, была предельно простой: поддерживаете ли вы принятие новой конституции? По оценке Робина Гута, такой формат постановки вопроса в целом соответствует действующим стандартам. Более проблематичной он считает ситуацию в Бангладеш, где гражданам предложили проголосовать единым пакетом по целому ряду изменений и дополнений к законодательству. Подобная практика, отмечает швейцарский политолог, затрудняет интерпретацию результатов: невозможно понять, какие именно положения получили поддержку, а какие — нет.

Читайте также:

Легитимность народного голосования должна обеспечиваться кристальной ясностью правил организации и проведения народного волеизъявления. И сторонники, и противники той или иной инициативы или того или иного законопроекта должны быть уверены в полной прозрачности всех процедур и в их полном соответствии принципам правового государства. «Процедура должна быть чётко закреплена в Конституции или в отдельном законе», — подчёркивает Робин Гут. В Швейцарии, по его словам, эти правила относительно подробно урегулированы и прописаны, однако на международном уровне, в том числе даже в странах с неавторитарными режимами, подобная ясность обеспечена далеко не всегда.

Скептически Робин Гут относится и к так называемым консультативным голосованиям, результаты которых не имеют обязательной юридической силы: «Если гражданин идёт голосовать, то он вправе ожидать, что его голос повлечёт за собой конкретные последствия. А в этом случае власти могут либо проигнорировать нежелательный для них итог, либо представить благоприятный результат в качестве народного одобрения уже ранее сформированного и реализованного ими политического курса». Такая практика, по его мнению, подрывает как таковую идею народного волеизъявления. В качестве положительного примера Гут приводит Ирландию.

«Есть у референдума начало…»

Перед референдумом о легализации абортов там был созван «гражданский совет», который детально обсудил эту тему и выработал свои рекомендации. Лишь затем вопрос вынесли на всенародное голосование. Более критично он оценивает Италию, где установлен высокий порог явки, из-за которого многие голосования признаются несостоявшимися. Исключением являются конституционные референдумы, такие как голосование, прошедшее в Италии в марте 2026 годаВнешняя ссылка. Для таких голосований кворума не требуется, остальные же виды референдумов оказывают хотя бы какое-то влияние только в исключительных случаях. В Швейцарии народные законодательные инициативы тоже далеко не всесильны: они, например, не должны противоречить императивным нормам международного права. «Нельзя, например, ставить на голосование вопрос о введении рабства», — отмечает Робин Гут.

В то же время уже имеющиеся у Швейцарии международно-правовые обязательства порой осложняют реализацию уже принятых народом решений, как это было в после голосования по инициативе «Против массовой иммиграции». Парламент Швейцарии проверяет каждую инициативу на предмет их соответствия всем действующим нормам, он, по словам этого политолога, порой он трактует степень «допустимости» той или иной инициативы относительно щедро и широко. Поэтому после одобрения инициатив, как это было, например, в случае запрета на строительство минаретов или отмены срока давности по тяжким преступлениям сексуального характера, перед законодателем встают сложные задачи по их практическому воплощению.

Читайте также по теме:

Так, после одобрения на референдуме инициативы «Против массовой иммиграции» парламенту потребовалось три года для того, чтобы реализовать вотум народа в форме, не противоречащей соглашению Швейцарии и ЕС о свободе перемещения физических лиц. Робин Гут подчёркивает, что даже в устойчивых демократиях референдумы нередко воспринимаются политиками в качестве фактора, усложняющего принятие политических решений. При этом принцип уважения воли народа предполагает обязанность политиков реализовывать её без искажения изначального смысла идеи или законопроекта, вынесенных на референдум.

В случае инициативы «Против массовой иммиграции» как раз в Швейцарии громко звучала критика в том смысле, что парламент исказил волю народа, введя «всего лишь» принцип «внутреннего предпочтения» при приеме на работу. Но при этом даже в Швейцарии инструменты прямой демократии не противопоставлены представительской парламентской системе, более того, оба типа народного представительства находятся здесь в плотном и постоянном взаимодействии. Как отмечает политолог Элис эль-Вакиль (Alice el-Wakil)Внешняя ссылка из Копенгагенского университета, в демократической системе ни один институт не обладает «последним словом». Решение может быть принятым, но общественная дискуссия все равно, как правило, продолжается — и тем самым продолжается и сам демократический процесс.

У вас есть опыт участия или организации народных голосований? Поделитесь им!

Швейцария страна с идеальной (почти) демократией и по меньшей мере интересно узнать, что значит с её точки зрения построить «правильную демократию». 

Русскоязычная версия материала создана с использованием искусственного интеллекта, затем адаптирована для целевой аудитории и прошла тщательную редакционную обработку и проверку журналистами SWI swissinfo.ch (ИП / НК / АП).