Ditaduras usam referendos para legitimar poder

Eleitores em uma sessão eleitoral em março de 2024, em Berna. Peter Klaunzer / Keystone

Referendos não são exclusividade de democracias. Regimes autoritários também recorrem a votações populares para reforçar sua legitimidade, controlando tema, prazo e regras do processo. Eles podem ser justos?

O que a Suíça tem em comum com ditaduras ao redor do mundo? Sobretudo, uma predileção por plebiscitos.

“Hoje em dia, quase todo ditador realiza eleições”, diz Robin Gut. Dessa forma, eles se conferem a aparência de legitimidade democrática. Mas essas eleições de fachada são dispendiosas e exigem muitas pessoas: uma oposição que não possa ameaçar o poder, uma estrutura partidária própria, candidatos. Muitas pessoas significam riscos imprevisíveis.

“Todos esses problemas não existem num plebiscito”, explica Gut. Ele é cientista político no Centro para a Democracia de Aarau (ZDALink externo, na sigla em alemão) e estuda como estados não democráticos e semidemocráticos utilizam plebiscitos.

Plebiscitos são populares entre ditadores porque eles podem determinar facilmente o tema, a pergunta da votação e o momento em que ela ocorre – ao contrário das eleições, que acontecem regularmente. Ao mesmo tempo, eles legitimam a ditadura ou seus projetos de maneira semelhante.

Ditadores podem anunciar um referendo com apenas alguns dias de antecedência – e, assim, pegar todo mundo de surpresa. A Comissão de Veneza do Conselho da Europa deixou claro, no manual Código de Boas Práticas para Referendos DemocráticosLink externo: um mês entre o anúncio de um plebiscito e o dia da votação é o prazo “absolutamente mínimo” para a formação de opinião.

“A justiça de uma votação não se mede apenas pelo fato de, no dia da votação, haver liberdade no ato de votar”, enfatiza a jurista Regina Kiener, que colaborou na elaboração do manual. O Estado deve respeitar e proteger a livre formação da opinião. Isso inclui, segundo Kiener, que ambos os lados possam se manifestar “em igualdade de condições” antes da votação e “tenham espaço adequado nos meios de comunicação públicos”.

O manual pode, conforme Kiener, servir “como parâmetro para avaliar se um estado deve ser entendido como uma democracia regida pelo Estado de Direito”.

Oito regras para um plebiscito justo

Os pontos mais importantes são:

1-É necessário sufrágio universal. Todos os grupos sociais, especialmente as minorias, devem ter igual acesso ao processo.

2- Livre formação de opinião e tratamento equitativo de ambos os lados durante a campanha da votação.

3- O voto deve ser secreto. Não pode haver qualquer tipo de influência indevida ou intimidação.

4- Condições gerais baseadas em regras claras.

5- A pergunta do referendo deve ser clara e equilibrada.

6- A organização e a supervisão da votação devem ser imparciais e independentes.

7- Observadores internacionais e locais, de todos os espectros políticos, devem ter, tanto quanto possível, todas as condições para acompanhar e fiscalizar a votação e a apuração dos votos.

8- Em caso de irregularidades, devem existir meios eficazes de recorrer judicialmente.

Mas também governantes autoritários recorrem repetidamente, desde Napoleão, às consultas populares – e isso em todo o mundo: no século 21, por exemplo, a monarquia marroquina, o presidente turco Erdogan ou Vladimir Putin, na Rússia. Observadores frequentemente criticam esses plebiscitos como antidemocráticos.

Também nas democracias há acusações de que uma votação tenha ocorrido de forma injusta. Na Suíça, por exemplo, as informações oficiais de votação, frequentemente percebidas como tendenciosas, acabam regularmente nos tribunais.

Entendendo o sistema político suíço…

Na Grã-Bretanha, após o referendo do Brexit em 2016, houve vozes que consideraram o resultado injusto, afirmando que ele “não representava a vontade do povoLink externo“.

Plebiscitos em ditaduras podem trazer a democracia?

As votações em democracias, portanto, não são justas por definição, mas as votações em ditaduras não podem ser justasLink externo. “Em referendos realizados em países não democráticos sempre haverá problemas”, enfatiza Gut.

Pois a base para plebiscitos justos são a democracia, o Estado de Direito e as liberdades sociais. São necessárias as liberdades de reunião, de expressão e de imprensa. “Sem esses pressupostos, não é possível um processo livre de formação da opinião.”

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Os cientistas políticos espanhóis Sergio Velasco e Alberto Penadés demonstraram, em estudosLink externo, que plebiscitos determinados de cima para baixo são “instrumentos das ditadurasLink externo“.

Eles também citam, porém, exemplos de casos em que referendos realizados em regimes ditatoriais desencadearam processos de democratização: entre outros, em 1976, na Espanha, quando um referendo, após a morte do ditador Francisco Franco, deu início à transição para a democracia depois de décadas de ditadura.

O exemplo mais conhecido é o do Chile, em 1988, quando a maioria votou pelo fim do regime do ditador Augusto Pinochet – apesar de anos de brutal perseguição à oposição.

Contudo, exemplos de sistemas autoritários que cometem o que Velasco e Penadés chamam de “suicídio institucional” são exceções. Eles concluem: ditadores permanecem mais tempo no poder graças aos plebiscitos. Após uma consulta popular, enfrentam menos resistência dentro de seu próprio aparelho de poder, e a mobilização da oposição se enfraquece.

Em 2026, já ocorreram plebiscitos em dois países que se encontram no limiar entre ditadura e democracia liberal: na Tailândia e em Bangladesh. O último referendo na Tailândia, em 2016, foi posteriormente criticado pela comunidade acadêmica devido à baixa qualidade das informações fornecidas aos eleitores e ao fato de que essas informações sequer foram entregues a todos os cidadãos. Robin Gut aponta a intimidação e a desinformação como problemas adicionais naquela ocasião.

Em 2026, a pergunta submetida à votação na Tailândia foi simples: Você é a favor de que haja uma nova Constituição? Uma pergunta que, segundo Gut, se adequa bem a um referendo popular. Já a pergunta em Bangladesh é vista de forma mais críticaLink externo pelos cientistas políticos. O motivo: os bengaleses votaram de forma conjunta sobre uma série de mudanças e novidades.

Segundo Robin Gut, votações sobre pacotes que reúnem várias propostas sempre trazem o problema de não ficar claro o que exatamente os cidadãos realmente apoiam.

Deficiências na Itália, exemplo da Irlanda

Para que haja referendos justos, também é necessário que as regras do jogo estejam claras para todos desde o início. Tanto os favoráveis quanto os opositores precisam poder confiar no Estado de direito, inclusive no que diz respeito ao procedimento da votação.

“É importante que uma consulta popular siga regras bem definidas: a Constituição ou uma lei devem estabelecer como se dá o seu andamento.” Na Suíça, isso é “relativamente bem regulamentado”, mas, em termos internacionais, existem – não só em ditaduras – diversos exemplos em que isso não ocorre.

Gut vê com ceticismo plebiscitos que não são vinculantes. “Quando eu, como cidadão, vou às urnas, preciso poder partir do princípio de que meu voto terá algum efeito”, diz ele. Se o resultado de uma consulta meramente consultiva desagrada à classe política, ela pode ignorá-lo com mais facilidade; se lhe agrada, interpreta-o como apoio a um plano já decidido previamente. Nenhuma dessas duas situações corresponde ao verdadeiro sentido das consultas populares.

Gut considera exemplares as votações na Irlanda, onde um conselho de cidadãos primeiro se debruçou de forma aprofundada sobre um tema delicado, como a legalização do aborto, e, após essa discussão e uma recomendação pública, todos os cidadãos irlandeses puderam votar. Já em relação à Itália, ele é mais crítico, pois lá existem elevados quóruns de participação para que um plebiscito seja considerado válido. Por isso, apenas em casos excepcionais uma consulta produz efeitos concretos.

Além disso, após uma votação nunca se sabe ao certo o que significa quando muitos cidadãos ficam em casa: eles são contra ou simplesmente não têm interesse?

Direito internacional

As consultas populares na Suíça não podem violar o direito internacional imperativo, pois, do contrário, uma maioria poderia votar pela supressão dos direitos de uma minoria. “Não se pode votar, por exemplo, se se deve introduzir a escravidão”, diz Gut.

Porém, o direito internacional pode tornar-se um entrave na implementação das decisões populares suíças. Embora o Parlamento suíço examine previamente o texto das iniciativas, segundo Gut, o sistema é “bastante liberal quanto ao que se permite levar à votação”.

Por isso, a política às vezes se vê, após um plebiscito, diante de dificuldades na aplicação prática do resultado, como ocorreu, por exemplo, com a iniciativa contra a construção de minaretes ou com a iniciativa sobre a imprescritibilidade de certos crimes.

Gut considera dado que, mesmo em democracias, muitos políticos veem as consultas populares como um incômodo, pois elas complicam o seu trabalho. Para que um referendo seja justo, porém, é essencial que a política não distorça a implementação das decisões.

Entretanto, consultas populares em democracias não são um contraponto à política representativa. Referendos e iniciativas populares mantêm uma interação contínua com o trabalho do governo e do parlamento, como demonstrouLink externo Alice el-Wakil, professora na Universidade de Copenhague. “É claro que, numa democracia, nenhum ator institucional jamais tem a ‘última palavra’”, explica el-Wakil; “decisões são tomadas, mas a discussão prossegue sempre.”

Depois do dia da votação, vem o passo seguinte. Por isso, todos devem ter sempre a possibilidade de participar ou de se envolver. A democracia é um processo.

Edição: Balz Rigendinger

Adaptação: Karleno Bocarro