Вы хотите провести референдум? Спросите Швейцарию!

Референдум — это когда с каким-то предложением к властям обращаются граждане, а не наоборот. © Keystone / Gaetan Bally

Если кто в мире и понимает в том, как проводить референдумы, так это Швейцария. Вы готовите референдум? Спросите у нее, как это следует делать. И как не следует.

Россия хочет провести на оккупированных ею областях Украины референдум о присоединении их к России. Но если кто в мире и понимает в том, как надо и как не надо проводить референдумы, так это Швейцария. Здесь граждане голосуют на федеральных, кантональных и муниципальных референдумах по меньшей мере раз в четыре месяца.

Вот и на этих выходных как раз в Швейцарии пройдет такое голосование, на которое (федеральный уровень) будут вынесены сразу четыре вопроса. Подробнее об этом можно прочитать в нашем фокус-досье ниже. А мы пока подробнее посмотрим, как в Швейцарии проходит процесс организации такого гипотетического референдума, каковы его основные этапы, что для этого надо сделать, каковы условия проведения референдума и какова ситуация, когда проводить референдумы нельзя ни в коем случае.

Референдум или плебисцит?

Давайте для начала поучим матчасть и уясним себе, в чем разница между референдумом и плебисцитом. В последние годы во многих странах мира вопрос более плотного подключения народа к принятию политических решений становится очень актуальным. Недавно в Чили прошел референдум по новой конституции, процесс выхода Великобритании из ЕС тоже выносился на суд народа. Но значит ли это, что теперь в той же Великобритании возникла референдумная демократия?

Нет, и по одной простой причине — вопрос выхода из ЕС был там сформулирован властями и как бы «спущен» сверху на утверждение народа. При всей похожести этого голосования на референдум таковым оно не является. Потому что вопросы, спускаемые сверху властями народу, — это плебисцит. А вот когда народ выходит к властям и предлагает проголосовать по тем или иным вопросам — это уже референдум. И это разница качественная.

Референдум — это только то, что организуется гражданами снизу вверх. То, что спускается cверху вниз, — это не референдум, а попытка властей укрепить свою легитимность за счет прямого обращения к народу. 

Что можно в Швейцарии выносить на референдум? И что нельзя?

В принципе что угодно, за очень небольшими исключениями. Самый популярный вид референдума — это когда на суд народа выносится закон, уже принятый парламентом. Еще один популярный формат — это народная законодательная инициатива, когда предлагается в некий закон внести какие-то поправки. Все это будет иметь место в Швейцарии на референдуме 25 сентября. На него вынесены и принятая парламентом в виде закона реформа пенсионной системы, и поправки в законодательство, регулирующее организацию сельскохозяйственного производства.

Чего в Швейцарии нет, так это федерального финансового референдума, например, на референдум нельзя вынести отдельные статьи федерального бюджета. Нельзя вынести на референдум, условно говоря, вопрос: а нужны ли нам в стране налоги? Ясное дело, кто в мире любит платить налоги? А вот договоры и соглашения, регулирующие, например, членство страны в международных наднациональных структурах, на суд народа выносятся в обязательном порядке. Так, например, в 2005 году Швейцария голосовала насчет вступления в Шенген, реально вступив в него в 2008 году.

Как организовать референдум?

Вы хотите организовать референдум? Тогда нужно для начала четко сформулировать вопрос, чего вы хотите добиться от властей. Например, вам не нравится, что власти хотят закупить в США истребители F-35. Или вы хотите у себя в городе или деревне добиться выделения из общественного бюджета денег на обустройство миграционных тропинок для местных ежей. Вопрос может быть любым. Важно четко организовать процедуру. Первый шаг — создание инициативного комитета сторонников данной идеи. Наверняка тут же ваши соперники организуют комитет противников этой же идеи.

Затем сторонники идеи начинают собирать подписи. Под законодательной инициативой за 18 месяцев нужно собрать 100 000 подписей, под предложением вынести на референдум закон, уже принятый соответствующим законодательным органом, следует за сто дней с момента вступления данного закона в силу собрать 50 тыс. подписей. Второй шаг —общественное обсуждение. Все это время вы и ваши соперники будут вести агитационную кампанию. И вы, и они будут напрямую обращаться к народу со своими аргументами. Вы будете вести дебаты между собой. Вашу идею и аргументы за и против будут обсуждать политики, эксперты, на данную тему будут шутить стендап-комики по телевизору.

Вы будете втянуты в водоворот общественных дебатов. © Keystone / Martial Trezzini

Иными словами, вы будете втянуты в водоворот общественных дебатов, которые будут длиться долгие недели, месяцы, а то и годы. И это первый признак настоящего референдума — длительные общественные дебаты. Если кто-то говорит, что мы проведем референдум, а пройдет он уже послезавтра, а еще через день решение референдума вступят в силу — знайте, что вас обманывают и ни о каком настоящем референдуме не может быть и речи! Референдум — это как вино. Он должен вызреть!

Чем ограничена народная воля?

Прямое народовластие — мощный инструмент, но и он ограничен другими политическими инструментами и структурами, в частности институтами представительского, парламентского народовластия. Все эти форматы и институты должны находиться в сложной системе непросто отрегулированных сдержек и противовесов. Именно так и происходит в Швейцарии. Допустим, вы собрали в положенный срок все необходимые нотариально заверенные подписи под предложением провести референдум о ежах. Или самолетах F-35. Что потом? Потом третий шаг – вы направляете эти подписи в Берн в Федеральную канцелярию. Обычно это очень красочная церемония у стен швейцарского парламента, сопровождаемая фото- и телекамерами.

Передача подписей для регистрации: красочная церемония у стен швейцарского парламента! © Keystone / Peter Klaunzer

Федеральная канцелярия (аппарат правительства и парламента) принимает все эти яркие ящики с подписными листами, регистрирует их и для начала проверяет, насколько ваша идея, которую вы хотите вынести на суд народа, соответствует обязательному национальному и международному праву. Потом ваша идея может быть вынесена на обсуждение парламента. Он может запретить вам организовывать референдум, придя к выводу, что ваша идея или законопроект либо просто глупы, либо опасны, либо нарушают право. Кроме того, он может сформулировать свое мнение по вашему вопросу, а мнение парламентариев имеет вес. Потом свое мнение выскажет отдельно кабинет министров.

Все аргументы за и против должны быть четко изложены. В Швейцарии это делается в формате «Памятки избирателя», знаменитой «красной книжечки». © Keystone / Gaetan Bally

Потом Федеральная канцелярия сообщает вам дату, когда ваш вопрос будет вынесен на референдум. Он может состояться очень скоро, как это было во время пандемии, когда на суд народа выносился соответствующий закон, а может быть, вашей очереди вам придется ждать очень долго. И это ключевое слово — долго! Не два дня, не неделя, а месяцы и годы — именно такими временными интервалами оперирует прямая демократия. И не нужно забывать, что все это время в прессе идет обсуждение вашего вопроса. И это тоже признак настоящего референдума — длительное общественное обсуждение.

А время идет. Вашу идею продолжают мусолить политики, эксперты и стендап-комики по телевизору. К нам могут добавиться митинги за и против вашей идеи. НИИ обсуждения общественного мнения будут проводить опросы. Парламент или правительство могут выступить с контрпредложением к вашей идее. Вы лично как главный ее автор будете кочевать из газет в телевизионные ток-шоу и обратно, вам будут задавать каверзные вопросы и пытаться найти и предъявить общественности как сильные, так и слабые стороны вашей идеи. Это требует времени, сил и, кстати, огромных денег (швейцарец, который боролся таким образом за рога для своих коров, может вам много чего рассказать насчет денег, в среднем считается, что один референдум стоит 200 000 франков / долларов). Это будет очень напряженное время. У вас нет седых волос? Готовьтесь, Шура, они у вас появятся.

А как быть насчет референдума по территориальным вопросам?

Очень важный и своевременный вопрос. Швейцария и здесь накопила большой опыт. Классический пример — это образование кантона ЮраВнешняя ссылка. Как вы думаете, сколько лет уже в стране решается вопрос выделения из протестантского и немецкоязычного кантона Берн франкоязычного и католического региона Бернской Юры? Более 200 лет. Это не оговорка: более двухсот. А сколько было проведено референдумов, сначала в самой Юре, потом по всей Швейцарии? Все уже сбились со счету, но не менее двух десятков. Итак, еще раз: две сотни лет, а не два дня. И не один референдум, а пара дюжин, последний из которых состоялся в 2021 году.

Кстати, а вы знали, что в 1919 году граждане австрийской федеральной земли Форарльберг провели референдум о политическом и территориальном самоопределении и высказались даже в пользу вхождения в состав Швейцарии? Это тоже один из очень интересных примеров того, как работает прямая демократия и как она решает вопросы территориального самоопределения. Уточним, что этот референдум тогда призван был стать только началом переговорного процесса относительно условий такого вхождения.

Понятно, что Швейцарии и в голову не могло прийти ввести на эту территорию свои войска. Кроме того, не стань поперек этого процесса Сен-Жерменский мирный договор, мы бы имели длительный и активно обсуждаемый процесс, в рамках которого мы бы точно имели как минимум еще один референдум в земле Форарльберг и потом еще один в самой Швейцарии (а хочет ли вообще народ страны принимать в свою дружную семью еще один субъект федерации?). Ясно также, что история не знает сослагательного наклонения, тем не менее насколько бы растянулась эта процедура? Если экстраполировать опыт образования кантона Юра на ситуацию с Форарльбергом, то мы точно получим по меньшей мере года три, не меньше. А то и больше.

Результаты референдума

И вот наконец референдум прошел, и вы победили. В вашем муниципалитете ежи получат возможность счастливо и безопасно совершать свои путешествия. Сразу подчеркнем — в Швейцарии почти никогда не бывает результатов, близких к 100 процентам. Есть несколько примеров, когда процент голосов, поданных за или против того или иного законопроекта, выходил за отметку в 80 процентов, но такое случается очень редко. Не бывает в Швейцарии и явки под 100 процентов. Она сейчас колеблется на уровне от 40 до 50 процентов, и это нормальный показатель.

Телевизионные дебаты являются в Швейцарии обязательным элементом политической борьбы накануне референдума. © Keystone / Ennio Leanza

Когда вам говорят, что явка составила сто процентов, а «за» (ну, или «против»), было подано 94 процента голосов, или 88, или 99, то знайте, что это чистой воды обман и фальсификация. Убедительной в Швейцарии считается явка в 45 процентов, при проценте голосов «за» или «против» около 70. Если победа одержана с минимальным преимуществом, ок, это все равно победа, но это значит, что как минимум половина избирателей была против вас.

И, значит, из этого надо делать какие-то выводы. Так было, например, с голосованием по вопросу о роспуске швейцарской армии: за роспуск проголосовали 36% граждан, инициатива провалилась, армию никто не распустил, но 36% за роспуск? Это был шок, никто не ожидал ничего подобного. И власти поняли, что все равно с Вооруженными силами надо что-то делать.

Подведем итоги

1.Референдум — с каким-то предложением к властям обращаются граждане, а не наоборот.

2.Вопрос перед тем, как его вынесут на голосование, должен пройти общественное обсуждение в течение длительного времени.

3.Продолжительность процесса — одна из отличительных особенностей настоящего референдума.

4.Все аргументы за и против должны быть четко изложены и доведены до избирателя.

5.Хотите провести референдум — готовьтесь пахать на политических галерах примерно лет десять, а то и все двести.

6.Референдум, организованный и проведенный за несколько дней, — это что угодно, но только не референдум.

7.Итоги настоящего референдума никогда не бывают близко к 100 процентам. Явки никогда не бывает под сто процентов.

8.И конечно референдум, проведенный в условиях идущей войны или на территории оккупированной военной силой, может быть чем угодно, но только не референдумом.