Швейцария и «Хельсинкские принципы»: диалог поверх барьеров

Президент США Джеральд Форд (слева) и Генсек ЦК КПСС Леонид Брежнев (в центре) на Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе в Хельсинки, 1975 год. Lehtikuva

Полвека «Хельсинкским принципам»: как они возникли, каковы их уроки и какую роль сыграла Швейцария? Мы обратились за уточнениями к историку и дипломатам, участвовавшим в тогдашних переговорах.

В 1970-х годах Швейцария сыграла в разработке общеевропейских норм мирного сосуществования одну из решающих ролей. Не без ее помощи в разгар холодной войны государства по обе стороны «железного занавеса» сумели договориться о базовых принципах кооперации и сотрудничества. По воспоминаниям участников Хельсинкского процесса, решающий вклад в успех переговоров на тему прав человека сыграла именно нейтральная Швейцария.

Напомним, что 1 августа 1975 года в столице Финляндии представители 35 европейских стран, а также США и Канады, подписали Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), ставший основой так называемых «Хельсинкских принципов». Подписавшие этот документ стороны обязались уважать государственный суверенитет и нерушимость государственных границ, воздерживаться от вмешательства во внутренние дела друг друга, решать конфликты мирным путём, развивать экономическое сотрудничество и соблюдать права человека.

Эти принципы стали итогом Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе — первого за время холодной войны консультационного формата, в рамках которого Восток и Запад сели за общий стол переговоров. Но как возник Заключительный акт и какую роль сыграла при этом Швейцария? В конце 1960-х годов СССР вместе с другими странами Варшавского пакта выступил с инициативой провести всеевропейскую конференцию. Первая встреча состоялась в 1973 году в Хельсинки, ключевые переговоры по тексту Заключительного акта проходили в Женеве в 1973–1975 годах.

Подписание «Хельсинкских принципов» вошло в историю как кульминационный момент политики разрядки 1970-х годов. Настроение было оптимистичным. Ганс-Йорг Ренк, который в то время участвовал в переговорах в качестве молодого дипломата и представлял Швейцарию, вспоминает: «Для нас это была захватывающая неизведанная территория. То, что вся Европа, Восток и Запад, сидели за одним столом, было замечательным событием».

Однако цели участников переговоров существенно различались. Как отмечает польский дипломат Адам Ротфельд (Adam Rotfeld), СССР стремился закрепить послевоенный статус-кво, укрепить позиции «соцлагеря» и поэтому он рассматривал этот документ как некое послевоенное урегулирование — достигнутое спустя 30 лет после окончания Второй мировой войны. Западные страны согласились участвовать в этом процессе при условии включения в повестку дня правозащитной тематики (наряду с экономикой и вопросами безопасности).

Как подчёркивает швейцарский историк Томас Бюргиссер (Thomas Bürgisser) из исследовательского центра «Дипломатические документы Швейцарии» (Dodis), именно этот правочеловеческий пункт и стал своего рода «троянским конём» Запада: на принципы Заключительного акта впоследствии ссылались не только государства-участники, но и диссидентские движения, например, Московская Хельсинкская группа, действовавшая в СССР в 1976–1982 годах, а также чехословацкая инициатива «Хартия 77», сыгравшая важную роль в «бархатной революции» конца 1980-х.

Посредническая роль Швейцарии

Первоначально Швейцария отнеслась к идее такой конференции скептически, однако ее участие в работе СБСЕ стало, в итоге, важным шагом к трансформации и модернизации её внешней политики. До момента вступления Швейцарии в ООН в 2002 году этот формат был фактически единственным политическим многосторонним форумом с участием Берна. Швейцария тогда вошла в группу нейтральных и неприсоединившихся стран (N+N), наряду с Австрией, Финляндией, Швецией, Югославией, Кипром и Мальтой. По словам Адама Ротфельда, в рамках этой группы Швейцария сыграла ведущую роль в области прав человека, а этот вопрос оставался на всем протяжении процесса консультаций одной из наиболее сложных тем.

Инспекторы 25 апреля 2017 года на месте взрыва недалеко от Луганска, там, где был уничтожен патрульный автомобиль ОБСЕ. В результате погиб американский медик из Наблюдательной миссии. Взрыв квалифицирован украинскими властями как теракт. Afp Or Licensors

Частично переговоры проходили в Женеве и швейцарские дипломаты, благодаря своему нейтралитету, могли выступать посредниками между США и СССР. Тем не менее, как подчёркивает Томас Бюргиссер, успех переговоров зависел прежде всего от готовности к компромиссу Запада и Востока в целом. После подписания Заключительного акта швейцарское внешнеполитическое ведомство заявило, что «настоящая работа только начинается». И в самом деле, Хельсинский процесс продолжился и на последующих конференциях — не без сбоев. После встречи в Белграде в 1977–1978 гг. делегации разъехались, не достигнув сколько-нибудь значимых результатов.

Формирование правозащитной политики

В 1980-х годах Швейцария впервые сформировала самостоятельную позицию по вопросам прав человека. При министре иностранных дел Пьере Обере (Pierre Aubert) эта страна стала всё активнее и увереннее продвигать эту тематику на международной арене. Введение военного положения в Польше в 1981 году Пьер Обер назвал «трагедией для польского народа» и выступил с резкой критикой социалистического режима, призвав приостановить работу конференции СБСЕ — для нейтрального государства это было беспрецедентно резкое заявление.

С окончанием холодной войны началась качественно новая эпоха. На специальном саммите в Париже в 1990 году была принята «Парижская хартия для новой Европы». В ней закреплялись принципы демократии, рыночной экономики и международного сотрудничества. Польский дипломат Ежи Новак (Jerzy Nowak), участвовавший в переговорах 1973–1975 годов, вспоминает: «Париж стал последним саммитом, на котором ещё ощущался дух первоначального оптимизма». Уже на следующей конференции в Будапеште в 1994 году стало ясно, что сотрудничество с Россией будет сложным. К тому же войны на Балканах показали, насколько иллюзорным оказался провозглашённый в Париже «век демократии, мира и единства».

Институционализация ОБСЕ и ограниченность её мандата

Как отмечает Томас Бюргиссер, «СБСЕ, казалось бы, идеально подходила на роль общеевропейской миротворческой структуры, но она постоянно отставала от событий». Лишь в 1990-х годах началась т. н. институционализация: появился Генеральный секретариат, был введён ротационный механизм ежегодного председательства, Постоянный совет СБСЕ разместился в Вене. В 1995 году организация получила современное название: Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Роль Швейцарии также изменилась.

Как рассказывает Марианна фон Грюниген (Marianne von Grünigen), возглавлявшая швейцарскую делегацию в Вене, Париж стал последним саммитом, на котором группа N+N играла сколько-нибудь значимую роль. С распадом прежних политических блоков эта группа прекратила свое существование, швейцарский нейтралитет утратил свое прежнее значение. Тем не менее Швейцария продолжала участвовать в европейской многосторонней дипломатии, в частности, входя в «Миссию по установлению фактов» в Югославии, в миротворческую миссию в Нагорном Карабахе. А в 1996 году она впервые возглавила ОБСЕ.

Второе швейцарское председательство пришлось на 2014 год — год аннексии Крыма и начала войны на востоке Украины. Тогда под эгидой ОБСЕ и при посредничестве швейцарки Хайди Тальявини (Heidi Tagliavini) были согласованы договорённости, известные как «Минск I» и «Минск II». Однако, как подчёркивает Томас Бюргиссер, ОБСЕ не обладает ни военной силой, ни механизмами санкционного давления. Все решения принимаются на основе консенсуса. Уже три года организация работает без утверждённого бюджета. «ОБСЕ ещё никогда за все 50 лет не была настолько парализована, как сегодня», — отмечает Томас Бюргиссер.

В ожидании 2026 года

Сегодня ОБСЕ остаётся едва ли не единственной общеевропейской организацией, в работе которой по-прежнему участвует Россия. В 2026 году Швейцария в третий раз станет ее председателем. Чего она сможет добиться? Возможные сценарии намечает бывший генеральный секретарь ОБСЕ Томас Гремингер (Thomas Greminger): по его мнению даже при минимальных возможностях роль посредника в эпоху нестабильности сохраняет особую значимость.