50 años del Acta Final de Helsinki: El papel de Suiza entre los bloques

El entonces presidente de EE. UU., Gerald Ford (izq.), y el exlíder soviético Leonid Brézhnev (centro) en Helsinki durante la conferencia. Lehtikuva

Durante la adopción de la obra normativa europea en los años 70, Suiza desempeñó un papel importante. ¿Cómo surgieron los «Principios de Helsinki» y cómo evolucionaron hasta convertirse en la OSCE? Una investigación con un historiador y diplomáticos de la época de Polonia y Suiza.

En plena Guerra Fría, los países a ambos lados del Telón de Acero acordaron valores fundamentales comunes. Suiza asumió un «papel de liderazgo» en la mediación sobre cuestiones de derechos humanos entre los bloques, como lo expresa hoy un miembro de la entonces delegación polaca.

El 1 de agosto de 1975, 35 Estados europeos, junto con Estados Unidos y Canadá, acordaron respetar la soberanía, la inviolabilidad de las fronteras y los derechos humanos al firmar los «Principios de Helsinki» en la capital finlandesa. Se comprometieron a respetar las fronteras de otros Estados, no intervenir en asuntos internos, resolver disputas de forma pacífica, cooperar económicamente y proteger los derechos humanos.

Este fue el resultado de la Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en Europa (CSCE). En este foro político multilateral, por primera vez desde el inicio de la Guerra Fría, Oriente y Occidente volvieron a entablar un diálogo.

Toda Europa, en una misma mesa

A finales de los años 60, fue la otrora Unión Soviética —junto con los demás Estados del Pacto de Varsovia— quien propuso convocar una conferencia sobre seguridad y cooperación en Europa. La primera conferencia tuvo lugar en Helsinki en 1973. Las negociaciones para una acta final se llevaron a cabo entre 1973 y 1975 en Ginebra.

La firma de los «Principios de Helsinki» pasó a la historia como el punto culminante de la política de distensión de los años 70. El ambiente era optimista.

Hans-Jörg Renk, quien participó entonces como joven diplomático suizo en las negociaciones, recuerda: «Era un terreno completamente nuevo. El hecho de que toda Europa, del Este y del Oeste, estuviera sentada en una misma mesa, era algo notable».

Sin embargo, los Estados tenían objetivos distintos con la CSCE. «La Unión Soviética quería, ante todo, legitimar el statu quo», explica Adam Rotfeld. Este diplomático formó parte de la delegación polaca en Helsinki en 1975 y fue brevemente ministro de Asuntos Exteriores de Polonia en 2005. «Ellos entendían el Acta Final como una especie de tratado de paz, 30 años después del fin de la Segunda Guerra Mundial».

Por su parte, Occidente aceptó participar bajo la condición de que, además de los temas económicos y de seguridad, los derechos humanos también fueran parte de la agenda de discusión de la CSCE.

«Para los soviéticos, eso resultó ser un caballo de Troya», explica Thomas Bürgisser, historiador del centro de investigación denominado Documentos Diplomáticos de Suiza (Dodis). «Los Estados miembros del Pacto de Varsovia, pero también los disidentes, pudieron a partir de entonces invocar los Principios de Helsinki». Así lo hicieron, por ejemplo, la organización de derechos humanos «Grupo Helsinki de Moscú», activa en la Unión Soviética entre 1976 y 1982, y el movimiento checoslovaco por los derechos civiles «Carta 77», que contribuyó de manera decisiva al éxito de la Revolución de Terciopelo en 1989.

Inspección el 25 de abril de 2017 en el lugar, a las afueras de Lugansk, donde un vehículo patrulla de la OSCE fue destruido por una explosión. Ucrania inició una investigación por terrorismo tras la explosión de una mina en la que murió un paramédico estadounidense del equipo de observación de la OSCE. Afp Or Licensors

En el papel de mediadora

Para Suiza, la participación en la CSCEEnlace externo —a la que inicialmente se mostraba escéptica— fue un paso importante hacia la apertura en política exterior. Antes de su adhesión a la ONU en 2002, este era el único foro político multilateral genuino en el que participaba.

Junto con Austria, Finlandia y Suecia, así como Yugoslavia, Chipre y Malta, Suiza formaba parte del grupo de Estados neutrales y no alineados (abreviado: N+N). «Dentro de este grupo, Suiza desempeñó un papel de liderazgo en la mediación, especialmente en lo que respecta al controvertido tema de los derechos humanos», recuerda el delegado polaco Rotfeld.

No solo se llevaron a cabo parte de las negociaciones en Ginebra, sino que la diplomacia suiza, como parte neutral, también pudo mediar entre Estados Unidos y la Unión Soviética cuando las negociaciones amenazaban con estancarse. «Sin embargo, el éxito de estas negociaciones dependía principalmente de la disposición de ambos bloques a comprometerse», subraya Bürgisser.

Tras la firma del Acta Final, el MinisterioEnlace externo de Asuntos Exteriores suizo destacó que con ello apenas comenzaba el verdadero trabajo. Las negociaciones continuaron en las conferencias posteriores, aunque el diálogo Este-Oeste se vio interrumpido en varias ocasiones. «Ya en la segunda conferencia en Belgrado en 1977/78, las personas dedicadas a la tarea diplomática se marcharon sin alcanzar decisiones sustanciales», señala Bürgisser.

En los años 80, Suiza, bajo el liderazgo del consejero federal Pierre Aubert, desarrolló por primera vez una postura propia en política de derechos humanos y comenzó a defender estos temas con mayor firmeza y confianza. Cuando en 1981 se impuso la ley marcial en Polonia, Aubert pronunció un discurso inusualmente contundente en el que habló de una «tragedia para los polacos», criticó al régimenEnlace externo socialista y abogó por interrumpir la conferencia de la CSCE.

¿Una era de paz?

Con la caída del Telón de Acero comenzó una nueva era. El orden no alineado fue sellado en la Cumbre extraordinaria de ParísEnlace externo de 1990 con la «Carta de París para una Nueva Europa». En ella, los Estados se comprometieron con la democracia, la economía de mercado y la cooperación.

«París fue la última cumbre en la que revivió el espíritu optimista de los primeros años», recuerda Jerzy Nowak, exdiplomático de la CSCE, quien también participó como miembro de la delegación polaca en las negociaciones de Ginebra entre 1973 y 1975. «Ya en 1994, en la conferencia de seguimiento en Budapest, predominaba la sensación de que la cooperación europea no sería sencilla, especialmente en lo que respecta a Rusia». En los años siguientes quedó claro que Rusia quería mantener su posición de poder regional. Las guerras en la ex-Yugoslavia también demostraron que el sueño de una «era de democracia, paz y unidad», como se proclamó en París, era una ilusión.

«La CSCE estaba en realidad destinada a desempeñar un papel central como gran organización paneuropea tras el fin de los bloques —pero siempre iba a la zaga de los acontecimientos», afirma Bürgisser. No fue sino hasta el transcurso de los años 90 que la conferencia se institucionalizó y se estableció una presidencia rotativa anual. Desde entonces, la Secretaría General y el Consejo Permanente tienen su sede en Viena. En 1995, la CSCE pasó a llamarse Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

Límites de la diplomacia

También el papel de Suiza cambió en los años 90. «En la Cumbre de París, el grupo de Estados neutrales y no alineados desempeñó por última vez un papel importante», indica Marianne von Grünigen, que en ese entonces dirigía la delegación suiza y lideró las negociaciones en Viena junto con Finlandia y Suecia. «Con el fin de los bloques, también se disolvió el grupo N+N y la neutralidad perdió relevancia.»

A pesar de ello, Suiza siguió esforzándose por participar en la diplomacia multilateralEnlace externo, colaborando en misiones de observación en la desintegraciónEnlace externo de Yugoslavia y en la misión de mantenimiento de la paz en Nagorno Karabaj. En 1996, Suiza incluso asumió la presidencia de la OSCE.

En 2014, Suiza asumió nuevamente la presidencia de la OSCE, justo en el año en que, con la anexión de Crimea y la guerra en el este de Ucrania, comenzaron a resquebrajarse los Principios de Helsinki. Bajo el auspicio de la OSCE y con la diplomática suiza Heidi Tagliavini al frente, se negociaron los frágiles acuerdos de alto el fuego Minsk I y II.

También en este caso quedó en evidencia lo que ya se había mostrado durante las guerras en Yugoslavia: «En última instancia, las decisiones de la OSCE carecen de fuerza», afirma Bürgisser,
«ya que no dispone de un ejército propio ni puede imponer sanciones».

Todas las decisiones deben adoptarse por consenso, lo que ha permitido a Rusia frenar muchas iniciativas desde el inicio de su guerra de agresión en 2022. Como resultado, la OSCE lleva tres años operando sin un presupuesto regular. «La OSCE nunca ha estado tan paralizada en sus 50 años de historia como lo está hoy», señala Bürgisser.

La OSCE, con sus 57 Estados miembros, es actualmente la única organización europea en la que Rusia sigue participando. En 2026, Suiza asumirá por tercera vez la presidencia.

¿Qué puede lograr Suiza con su presidencia? El exsecretario general de la OSCE, Thomas Greminger, describe los posibles escenarios:

Editado por Benjamin von Wyl, adaptado al español por Patricia Islas