Станут ли швейцарцы на ПМЖ за рубежом заложниками ЕС?

Президент Швейцарии Виола Амхерд (Viola Amherd, справа) представляет своего гостя, президента Европейской комиссии Урсулу фон дер Ляйен (Ursula von der Leyen, вторая справа) перед началом двусторонней встречи в Берне 20 декабря 2024 года. В центре — статс-секретарь Федерального департамента иностранных дел Швейцарии Александр Фазель (Alexandre Fasel), слева — главный переговорщик от имени Швейцарии Патрик Францен (Patrik Franzen), как раз приветствующий президента Комиссии. Визит Урсулы фон дер Ляйен в Швейцарию был приурочен к официальному завершению переговоров между Швейцарией и ЕС по Третьему пакету секторальных соглашений. Keystone / Alessandro Della Valle

Если Берн и Брюссель когда-нибудь начнут спор по поводу режима иммиграции европейцев в Швейцарию и предусмотренной «защитной оговорки», позволяющей Берну в теории поставить заслон на пути «чрезмерного притока европейцев», то первыми между двух огней могут оказаться как раз швейцарцы, постоянно проживающие за рубежом.

В новых соглашениях между Швейцарией и ЕС, составляющих Третий пакет билатеральных соглашений, особенно спорным является вопрос о так называемом «свободном передвижении физических лиц» между Евросоюзом и Конфедерацией. Федеральный совет (правительство) открыто признает, что это цена, которую Швейцария платит за другие двусторонние соглашения, столь выгодные для нее в экономическом смысле.

Почему Швейцария хотела ввести «защитную оговорку»?

Правительство Швейцарии также знает, что вскоре, после завершения летних отпусков, в стране разгорится нешуточная политическая борьба по вопросу режима иммиграции. Кроме того, все признаки и предыдущий опыт указывают на то, что если между Берном и Брюсселем и возникнут снова какие-то разногласия, то скорее и прежде всего из-за режима «свободного передвижения». Это было учтено в новых договорах Третьего пакета и не зря Швейцария до последнего настаивала на «защитной оговорке», которая позволит ей в случае необходимости ограничивать иммиграцию. И не зря ЕС пошел на это. (см. текст договора на стр. 21Внешняя ссылка).

Однако остается неясным, насколько эффективна эта «защитная оговорка». Чтобы активировать ее, Швейцария должна будет сначала доказать, что иммиграция из ЕС создает для нее «серьезные экономические или социальные проблемы», например, в виде резкого роста безработицы, увеличения числа трансграничных работников («фронтальеров») или доли населения, получающей социальную помощь.

Что произойдет, если Швейцария активирует «защитную оговорку»?

Порядок действий в целом ясен. Однако остается открытым вопрос о том, какие последствия может иметь для Швейцарии такая активированная защитная оговорка. Ситуация выглядит следующим образом: если иммиграция в Швейцарию начнет превышать определенные пороговые значения, то Федеральный совет может созвать совместный третейский суд. Тот проверяет, имеет ли Швейцария право принять объективно необходимые меры по ограничению иммиграции, в конце концов эта страна и в самом деле «не резиновая». В этом случае, однако, у ЕС появляется рычаг воздействия на Берн: он может принять меры по компенсации убытков, понесенных им в результате активизации швейцарской защитной оговорки.

Как ЕС может отреагировать на «защитную оговорку»?

Сценарии могут быть самые разные. До сих пор Швейцария, всякий раз, когда она «не оправдывала ожиданий» Брюсселя, была вынуждена переживать нелегкие времена. Ужасного ничего не происходило, скорее начиналась политика «булавочных уколов» со стороны ЕС, то есть мер давления, которые Евросоюз ввел, в частности, после того, как Швейцария в 2021 году отклонила тогдашний вариант так называемого Рамочного соглашения. Такими мерами стали запрет Швейцарии участвовать в исследовательской программе «Горизонт» и в программе академических обменов «Эразмус». Имелись сложности и при регистрации швейцарских технико-медицинских товаров в ЕС. Несколько раньше Швейцарии было отказано в признании эквивалентности её фондовой биржи биржам в ЕС.

Подробнее:

Почему в поле зрения попали швейцарцы, проживающие за рубежом?

Швейцария протестовала против всех этих мер, мотивируя протесты тем, что они «не относятся к делу» и «несоразмерны». Поэтому теперь стороны письменно зафиксировали, что такие «компенсационные меры» должны быть уместными и «соразмерными». То есть если Швейцария активирует «защитную оговорку», то ЕС в будущем также должен будет принять ответные «компенсационные меры», и касаться они должны будут только сферы режима свободного передвижения лиц. Швейцария стремилась к тому, что на юридическом жаргоне называется «единством материи», а по сути она требовала просто не смешивать литры и сантиметры. И в определенной степени своей цели Швейцария достигла.

Что сказано в договоре? SWI

Но это значит, что первыми «под раздачу» в случае миграционных разногласий между Берном и Брюсселем попадут швейцарцы, постоянно проживающие за рубежом. Они, наряду со швейцарскими гражданами, эмигрировавшими в ЕС уже в сознательном возрасте, например, после выхода на пенсию, являются единственными, кто напрямую уже сейчас затронут режимом свободного передвижения физических лиц. «Возможно, что швейцарцы, проживающие за рубежом в ЕС, будут лишены определенных социальных льгот», — так описала такой сценарий газета Neue Zürcher Zeitung, имея в виду, например, страхование по безработице или выплаты по болезни или старости.

Какого количества швейцарских граждан это коснется?

Газета также цитирует швейцарского эксперта и в целом проевропейски настроенного профессора европейского права Томаса Коттье. Но даже он признает, что цель состоит в том, чтобы «это было больно», а «ощутят эту боль около полумиллиона швейцарцев, постоянно проживающих за рубежом». Действительно, 64% из 820 000 швейцарцев, проживающих за рубежом, живут именно в европейских странах, в основном во Франции, за которой следуют Германия и Италия. Большая часть из них имеют двойное гражданство, то есть являются также гражданами ЕС.

К ним возможные «компенсационные меры» без дополнительных условий применены быть не могут. Таким образом, потенциально главной целью остается сообщество швейцарских граждан, не имеющих гражданства ЕС. Это примерно 118 000 человек (по состоянию на 2024 год).

Смогут ли такие меры действительно как-то затронуть швейцарцев за рубежом?

Может ли Европейский союз действительно надавить на Швейцарию через швейцарцев, проживающих за границей? И насколько вероятно, что именно эта категория граждан станет объектом ответных мер? Такая перспектива носит пока скорее теоретический характер. Хотя газета Neue Zürcher Zeitung и писала, что меры, затрагивающие швейцарцев за границей, могли бы создать в Швейцарии дополнительное политическое давление — «особенно с учётом того, что у «пятой Швейцарии» есть своё влиятельное лобби». Но существуют и аргументы против такого сценария.

Во-первых, рычаг воздействия ЕС на швейцарскую политику посредством ущемления прав 118 000 граждан Конфедерации, проживающих за рубежом и не имеющих гражданства стран ЕС, носил бы в лучшем случае косвенный характер. Во-вторых, как указывал профессор политологии Бернского университета Марк Бюльман (Marc Bühlmann) в недавнем выпуске нашей немецкоязычной программы Let’s talk, реальное политическое влияние лобби швейцарцев, живущих за границей, довольно невелико. Эта группа граждан, по его словам, слишком гетерогенна и она не обладает внутри Швейцарии возможностью действительно блокировать какие-то политические решения.

Остаются граждане Швейцарии, желающие эмигрировать в ЕС, например, потому, что после выхода на пенсию жить в своей стране им стало просто не по карману. Теоретически Евросоюз мог бы осложнить им въезд в соответствующие страны или даже вовсе закрыть его, но эта группа швейцарских граждан не представляет собой критическую массу. Чистая миграция швейцарцев в страны ЕС составляет всего около 6 000 человек в год — на фоне 64 000 граждан ЕС и стран ЕАСТ, ежегодно выбирающих Швейцарию на жительство. В-третьих, следует учитывать и более широкую перспективу: даже если ЕС и имеет у себя в рукаве какие-то ответные меры в рамках соглашения о свободе передвижения физических лиц, то этот вариант все равно остаётся лишь одним из возможных и, скорее всего, он вовсе не является для Брюсселя приоритетным.

Глава МИД Швейцарии Иньяцио Кассис (Ignazio Cassis, справа) с делегацией на пресс-конференции Федерального совета по Третьему пакету соглашений с Европейским союзом, Берн, 13 июня 2025 года. Слева направо: главный переговорщик Патрик Францен (Patrik Franzen), руководитель Отдела по делам Европы и заместитель статс-секретаря Федерального департамента иностранных дел (ФДИД); Хелен Будлигер-Артиеда (Helene Budliger Artieda), статс-секретарь и директор Государственного секретариата по экономическим вопросам (SECO) и Николя Бидо (Nicolas Bideau), глава отдела связей с общественностью ФДИД. Keystone / Alessandro Della Valle

Как устроен механизм разрешения споров в рамках «защитной оговорки»?

Для разрешения таких споров Швейцария и ЕС предусмотрели трёхступенчатую модель. Есть три ступени «эскалации конфликта». Наименьшая по уровню — это обращение в смешанный комитет, в который входят эксперты обеих сторон. Он созывается преимущественно тогда, когда возникает необходимость в толковании положений действующих двусторонних соглашений Швейцарии и ЕС. Второй уровень — это обращение в арбитражный суд с паритетным представительством сторон. Решения на этом уровне, как отмечалось, должны быть соразмерными и основанными на фактах.

Какая реакция со стороны ЕС более вероятна?

Если Швейцария активирует «защитную оговорку» и начнет ограничивать иммиграцию из стран ЕС (иммиграция из «третьих стран», например из бывших советских республик, и так ограничена системой квот, особый вопрос — миграционный статус украинцев, но его мы тут не касаемся), то арбитражный суд может прийти к выводу, что проблемы, на которые она ссылается, не связаны с миграцией или не являются «достаточно серьёзными». В этом случае Швейцарии придётся отступить. Если же она и в этом случае предпримет одностороннее меры в области регулирования (ограничения) иммиграции, то ЕС сможет перейти к третьему уровню эскалации — применению стандартного механизма разрешения споров. Тогда в распоряжении ЕС окажется весь спектр возможных мер давления. А этот спектр довольно велик.

Как поясняет профессор европейского права Университета Фрибура Астрид Эпине (Astrid Epiney) в интервью порталу Swissinfo, данные меры могут затронуть такие важные области, как экспорт или энергоснабжение Швейцарии. «Но опять же это будет касаться только соглашений, регулирующих доступ Швейцарии к внутреннему рынку ЕС. К области научного сотрудничества, сельского хозяйства или к сфере предоставления убежища эти меры иметь отношения не будут», — уточняет она.

Будут ли новые «булавочные уколы»?

Нет. Такие «компенсационные меры» (целевые точечные санкции) были бы в соответствии с новым правовым режимом «несоразмерны основной проблеме». «Можно спорить о том, что именно считать соразмерностью, но для этого теперь тоже предусмотрен арбитражный механизм», — объясняет Астрид Эпине. По ее словам, Суд Европейского союза (СЕС) участия в таких спорах принимать не будет, а это значит, что Швейцария получила в свое распоряжение «регламентированный механизм разрешения споров, которого у неё раньше не было. Эпоха неофициальных санкций завершится. Когда упорядоченная процедура арбитража отсутствует, тогда стороны и начинают почти неизбежно искать иные способы отстаивания своих интересов. Но теперь такие обходные пути становятся ненужными».

Читайте также:

До сих пор швейцарцы, проживающие на ПМЖ за рубежом, были одними из самых стойких сторонников двустороннего формата кооперации ЕС и Швейцарии, поскольку они активно пользовались свободой передвижения и объективно нуждались в ней. Однако в контексте новых соглашений (Третий пакет) их позиция становится уже менее однозначной, так как именно они могут оказаться потенциальной мишенью, пусть даже пока лишь на уровне теоретических сценариев. Но ведь известно: сегодняшняя теория очень легко может стать завтрашней практикой.

Русскоязычная оригинальная версия материала создана, адаптирована и отредактирована русскоязычной редакцией Swissinfo / ип / нк / ап.