Clausola di salvaguardia, gli svizzeri all’estero diventeranno merce di scambio per l’UE?
Se Berna e Bruxelles dovessero mai avere una disputa sull'immigrazione e sulla clausola di salvaguardia, gli svizzeri e le svizzere all'estero saranno i primi a trovarsi tra fue fuochi. Uno sguardo ai nuovi trattati mostra cosa è possibile fare.
La libera circolazione delle persone, in particolare, è una questione controversa nei nuovi trattati tra Svizzera e Bruxelles. Il Consiglio federale ammette apertamente che è il prezzo che la Svizzera paga per gli altri accordi di cui beneficia economicamente.
Perché la Svizzera ha voluto una clausola di salvaguardia?
Il governo nazionale sa anche che la battaglia interna sarà presto combattuta sull’immigrazione. Inoltre, tutti i segnali e le esperienze passate indicano che se mai ci saranno di nuovo tensioni tra Berna e Bruxelles, sarà molto probabilmente per la libera circolazione delle persone.
I nuovi trattati ne hanno tenuto conto. Non per niente la Svizzera ha insistito fino alla fine su una clausola di salvaguardia che le permettesse di rallentare l’immigrazione se necessario – e non per niente l’UE ha accettato. (Qui il testo del trattatoCollegamento esterno a pagina 21)
Tuttavia, non è chiaro quanto possa essere efficace questa clausola di salvaguardia. Per attivarla, la Svizzera dovrebbe innanzitutto dimostrare che l’immigrazione le causa “gravi problemi economici o sociali”, ad esempio un forte aumento della disoccupazione o del tasso di assistenza sociale.
Cosa succede se la Svizzera attiva la clausola di salvaguardia?
La procedura è chiara. Le conseguenze di un’attivazione della clausola di salvaguardia per la Svizzera rimangono però aperte.
Il processo è il seguente: se l’immigrazione in Svizzera supera determinate soglie definite, il Consiglio federale può convocare il Tribunale arbitrale misto. Questo tribunale esamina se la Svizzera può adottare misure per limitare l’immigrazione. In questo caso, però, anche l’UE ha un margine d’azione: può compensare gli svantaggi che subisce a causa dell’attivazione della clausola di salvaguardia svizzera.
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Come può l’UE reagire alla clausola di salvaguardia?
Gli scenari che ne derivano sono interessanti. L’UE ha messo in atto una politica di “punzecchiature”, per infastidire la Svizzera, in particolare dopo il rifiuto elvetico dell’accordo quadro del 2021.
Tra gli esempi si possono citare il divieto di partecipare al programma di ricerca “Horizon” e al programma di scambio dell’UE “Erasmus”, nonché le vessazioni relative all’approvazione dei prodotti medici svizzeri nell’UE. Il rifiuto di riconoscere l’equivalenza del mercato borsistico svizzero risale invece a qualche tempo prima.
Perché gli svizzeri all’estero sono presi di mira?
La Svizzera ha protestato contro tutte queste misure ritenendole “non pertinenti” e “sproporzionate”. L’esperienza elvetica con la politica delle ‘punzecchiature’ di Bruxelles è ora ancorata nel trattato. In esso è stabilito per iscritto che le misure compensative devono essere pertinenti e “proporzionate”.
Ciò significa che se la Svizzera attiva la clausola di salvaguardia, in futuro l’UE dovrà compensare anch’essa nel settore della libera circolazione delle persone. Questa unità di materia è ciò che la Svizzera ha cercato e, almeno in parte, ottenuto.
Di conseguenza, gli svizzeri e le svizzere all’estero nell’UE sono quasi inevitabilmente presi di mira, essendo gli unici direttamente interessati dalla libera circolazione delle persone.
“È ipotizzabile che gli svizzeri all’estero vengano esclusi da alcune prestazioni sociali nei loro Paesi di residenza nell’UE”, ha descritto la Neue Zürcher ZeitungCollegamento esterno, ad esempio dall’assicurazione contro la disoccupazione o dalle prestazioni per malattia, vecchiaia o famiglia.
Quanti cittadini svizzeri sarebbero interessati?
Il giornale cita anche il professore emerito di diritto europeo Thomas Cottier: “L’obiettivo è che faccia male. Circa mezzo milione di cittadini svizzeri che vivono all’estero sarebbero colpiti dalla misura”.
In effetti, il 64% delle 820’000 persone svizzere espatriate vive in Paesi europei, la maggior parte dei quali in Francia, seguita da Germania e Italia. Tuttavia, una buona parte di loro ha una doppia cittadinanza, cioè è anche cittadino di uno Stato dell’UE.
Qualsiasi misura compensativa non sarebbe facilmente applicabile a loro. Di conseguenza, come possibile bersaglio rimane la comunità di chi ha unicamente la cittadinanza elvetica, ovvero circa 118’000 persone (stato: 2024).
Una misura sarebbe efficace per gli svizzeri all’estero?
Ma l’UE può danneggiare la Svizzera attraverso i suoi cittadini e cittadine all’estero? E quanto è probabile che questa comunità, tra tutte, venga penalizzata da misure di ritorsione?La risposta è piuttosto teorica. La NZZ scrive che se questo accadesse si creerebbe una pressione politica interna forte “soprattutto perché la Quinta Svizzera ha una lobby potente”.
Ma ci sono anche alcuni argomenti contrari: in primo luogo, l’influenza dell’UE sulla politica elvetica sarebbe molto indiretta attraverso una misura che tocca 118’000 persone all’estero.
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In secondo luogo, il professore di scienze politiche Marc Bühlmann dell’Università di Berna ha recentemente relativizzato il peso della lobby degli svizzeri all’estero nella nostra trasmissione “Let’s talk“. Secondo Bühlmann, questa comunità è troppo eterogenea e ha troppo poca influenza in patria per riuscire a esercitare una pressione politica I cittadini svizzeri che vogliono emigrare nell’UE avrebbero ancora meno influenza. L’immigrazione nell’UE potrebbe essere resa più difficile o impossibile per loro, ma semplicemente non costituiscono una massa critica.
L’emigrazione netta svizzera verso l’UE è di sole 6’000 persone all’anno, rispetto ai 64’000 immigrati netti dall’area UE/AELS.
“In terzo luogo, tutto questo va ridimensionato anche considerando le alternative: un meccanismo di compensazione all’interno dell’accordo sulla libera circolazione delle persone è, in fin dei conti, solo una delle diverse opzioni a disposizione dell’UE – e probabilmente nemmeno quella preferita.
Come funziona il modello di escalation con la clausola di salvaguardia?
Per risolvere i conflitti, la Svizzera e l’UE hanno istituito tre livelli di escalation, per così dire. La procedura di livello più basso consiste nel rivolgersi al comitato misto, composto da esperti di entrambe le parti. Questo comitato entra in gioco soprattutto quando è necessario interpretare i trattati esistenti.
Il secondo livello di escalation consiste nel rivolgersi al tribunale arbitrale, composto da una rappresentanza paritaria. Come già detto, una soluzione in questa procedura dovrà essere proporzionata e fattuale.
Quale reazione dell’UE è più probabile?
In caso di attivazione della clausola di salvaguardia, il tribunale arbitrale potrebbe anche giungere alla conclusione che i problemi della Svizzera non sono attribuibili all’immigrazione. O che non sono abbastanza gravi.
In questo caso, la Svizzera dovrebbe fare marcia indietro. Tuttavia, se in questo caso la Svizzera continua a controllare la propria immigrazione, l’UE può compiere una terza fase di escalation. Si applicherebbe il “normale” meccanismo di risoluzione delle controversie.
L’UE avrebbe quindi a disposizione tutto l’arsenale per esercitare pressioni sulla Svizzera. “In questa costellazione, l’UE può anche adottare misure di compensazione negli altri accordi sul mercato interno”, ha dichiarato a Swissinfo l’esperta di diritto europeo Astrid Epiney dell’Università di Friburgo.
In altre parole, Bruxelles interverrebbe dove fa più male: nei settori che riguardano l’economia svizzera o l’approvvigionamento energetico. “Ma solo negli accordi sul mercato interno, non nella cooperazione alla ricerca o nell’asilo, per esempio”, aggiunge. Anche l’agricoltura è esplicitamente esclusa.
Ci saranno di nuovo delle punzecchiature?
Un tale meccanismo di compensazione sarebbe sì estraneo alla materia, proprio come lo sono state finora le punzecchiature. La novità, però, sarebbe che in questo caso verrebbe applicato anche il principio di proporzionalità.
“Sarà possibile discutere sulla proporzionalità, ma ora esiste anche un tribunale arbitrale per questo”, spiega Astrid Epiney. E la Corte di giustizia europea non è coinvolta nella questione”.
Epiney parla di un “meccanismo di risoluzione delle controversie regolamentato che la Svizzera non aveva prima”. Per l’esperta di diritto europeo, il tempo delle punzecchiature è finito. “Se non c’è una procedura ordinata, le parti contraenti pensano sempre a come far valere i propri interessi”, afferma. Questo è ormai un ricordo del passato.
Finora gli svizzeri e le svizzere all’estero sono stati tra i più strenui sostenitori degli accordi bilaterali, perché traggono grandi benefici dalla libera circolazione delle persone e ne sono semplicemente dipendenti. Con i nuovi trattati, le cose diventeranno più ambivalenti per loro: nell’ambito della libera circolazione delle persone potrebbero diventare anche un bersaglio, ma probabilmente solo in teoria.
A cura di Samuel Jaberg.
Tradotto dal tedesco da Riccardo Franciolli con l’aiuto dell’AI.
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