全民去投票就民主公正嗎？

2024年3月，一位媽媽推著童車來到伯恩一處投票點投票。投票日當天很重要，但為了確保公投的公平性，投票前後的階段也至關重要。 Peter Klaunzer / Keystone

在一張巨大的餐桌前，你拿著菜單詢問每個人想吃什麼，這就是公平合理了嗎？如果有人不識字怎麼辦？識字卻不知道菜名代表什麼怎麼辦？判斷總是受他人影響又怎麼辦？民主也是需要條件的，即便是全民公投，也做不到絕對的公平公正。

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另外，全民投票不僅存在於瑞士這樣的民主國家，在半民主、甚至不民主的國家也有。只要公投就能實現公平嗎？

瑞士與世界上的專政國家都有著同樣熱愛全民公投(公投)之心。與被國際社會視為獨裁政權的中華人民共和國不同，許多獨裁政權會充分利用公投。

「現在大部分獨裁者也開始搞選舉了。」Robin Gut說，這讓他們披上了合法的民主外衣。然而這些「似是而非」的選舉卻耗資驚人，需要很多人配合：例如一個絕不威脅其統治的反對派，還要有獨立的政黨體系和候選人。但人一多就意味著不可控的風險。

「發起全民公投可就不同了，公投可以讓上述問題均化為烏有。」Gut解釋。他是阿爾高民主中心(ZDA)的政治學家，研究方向是非民主與半民主國家對於全民公投的利用。

獨裁政權為何也需要全民公投？

獨裁者鍾愛投票，是因為他們可隨意決定主題、公投議題以及時間點-這與定期舉辦的選舉是截然不同的。同時，投票也會讓其政權與政治主張看起來更合法。

獨裁者可以突然發起公投，比如說提前幾天，藉此讓所有人措手不及。隸屬於歐洲委員會的威尼斯委員會(歐洲法律民主委員會)在其民主化全民投票的《最佳實踐準則》(英，以下簡稱《準則》)外部链接中明確規定：從宣佈公投到投票日之間，一個月是形成意見的「絕對最低」標準。

「一場投票是否公平，並不僅僅取決於當天是否可以自由投票，」參與制定該《準則》的法學家Regina Kiener強調。國家必須關注且保護輿論的自由形成。 Kiener認為，其中包括：投票前雙方都能「平等地發聲」，並「在公共媒體中」均有機會「恰當地表達自己的意見」。

她認為《準則》可以作為標尺，衡量一個國家是否屬於「法治民主國家」。

摘自《最佳實踐準則》中公平公投的8項標準

核心要點如下：

1. 人民擁有普遍選舉權。所有社會群體，尤其是少數群體，必須能夠平等地參與投票全過程。
2. 可自由地形成意見，在投票宣傳中雙方被平等對待。
3. 實行無記名投票。禁止任何形式下的干預與恐嚇。
4. 需要有以規則為基礎的框架環境。
5. 公投議題必須清晰、中立。
6. 公投的組織與監督機構應中立獨立。
7. 各方的國際及本地觀察員，應盡可能全面監督投票與計票過程。
8. 若發生違規情況，需提供有效的司法維護手段。

但自拿破崙以來，全世界的威權統治者一再拿起全民公投這項武器：例如21世紀時的摩洛哥王室、土耳其總統艾爾段，還有俄羅斯的普丁。觀察家常批評這類公投其實並不民主。

即便是在民主國家，全民公投也要面對不公不義的指責。例如在瑞士，常有人或組織會因為投票前的宣傳過於一面倒而訴諸法律。

瑞士的直接民主制度究竟是如何運作的？下方影片為你做詳細解釋：

英國在2016年經歷了脫歐公投後，總有人認為投票結果不公，根本「代表不了民意」。

獨裁政權下的公投能帶來民主嗎？

我們並不能說，民主國家的公投絕對是公正的；但我們要知道的是，只要是獨裁國家的公投，就不可能是公正的。

「非民主國家的公投總是會存在這樣或那樣的問題。」Gut強調。因為公平公投的基礎是民主、法治與社會自由。這就需要人民擁有集會、言論和媒體自由，「沒有這些作為前提，就不會形成自由的民意。」

自1900年以來，按政體類型劃分的每10年全民公投次數。 SWI swissinfo.ch

西班牙政治學家Sergio Velasco與Alberto Penadés在研究中指出：由上層主導的全民公投是「獨裁者的工具」。但他們也提到，獨裁國家的公投有時確實會起到觸發民主進程的作用：如1976年當獨裁者佛朗哥(Francisco Franco)去世後，一場公投宣告了歷經數十載獨裁統治後，西班牙正在向民主過渡。還有最著名的例子：1988年儘管智利的大獨裁者皮諾切特(Augusto Pinochet)多年來血腥鎮壓反對派，但多數選民依然勇敢地選擇投票結束其統治。

然而Velasco和Penadés所提及的這類威權體系下的「制度性自殺」只是例外。他們的結論是：由於全民公投，獨裁者會更長久地把持權力。公投過後他們面臨的來自權力機構內部的反對聲音會減少，而反對派的動員力量也會被削弱。

「優等生」愛爾蘭和「後進生」義大利

若想實現公平的全民公投，那麼各方從一開始就要清楚明了地知曉遊戲規則。無論是支持者或反對者都必須充分信賴這一法治國家-並對投票程序首肯。

「投票必須按照規則進行，這很重要：憲法或法律必須明確寫明具體流程。」瑞士在這方面的「規制相對完善」，但在國際上這樣的例子可並非比比皆是，即使是在民主國家。

Gut對於不具備法律約束力的公投持批判態度。「當我作為公民去投票時，必須能夠相信，這一票是有作用的。」他說。如果「諮詢」型公投的結果不合政治家的心意，那他們可以乾脆無視；如果符合心意，那他們就會把它當作註解，用以支持早就擬好的計劃。這兩種無論是哪一種情況，都不符合全民公投的本意。

Gut將愛爾蘭的公投視為經典：那裡的公民議會會首先對墮胎合法化等敏感議題進行深入研究，討論之後再給出公開建議，然後才讓所有愛爾蘭公民進行投票。他對義大利的看法則更為批判：那裡的公投結果若想生效，需滿足很高的參與率門檻。但憲法公投不在此列，例如2026年3月即將舉行的公投。這種公投不設此類門檻。但其他類公投則只在極少數情況下發揮作用。

此外公投結束後，人們永遠無法弄清楚，許多公民待在家裡不投票到底是為什麼：是表示反對，還是根本不感興趣？ (編者註：義大利公投要求境內選民必須現場投票)

國際法

瑞士的全民公投不得違反具有強制力的國際法。因為這可能會導致多數人透過投票剝奪少數群體的權利。比如說「人們不能透過投票引入奴隸制，」Gut表示。但瑞士在實施公民投票決定時，有時會與國際法形成衝突。雖然瑞士議會會對提案文本進行審查，但Gut表示，「瑞士的投票議題還是想怎樣就怎樣」。所以瑞士的政治人物有時難以把公民投票決議付諸實施，例如宣禮塔禁令和取消追訴時效提案，都是典型的例子。

在Gut看來，即便是民主國家，很多政治人物也會認為公投太麻煩，因為這會讓他們的工作變得複雜。而一場公投要作到公平，必然要求政界能夠不折不扣地執行決議。

在民主國家全民公投與代議制政治絕對不是相對立的。哥本哈根大學助理教授Alice el-Wakil指出，公投、公民動議與政府和議會的工作長期相互影響，「很明顯，在民主國家裡，沒有任何一個機構能夠總享有’最終決定權’」，el-Wakil解釋道，「決定會被作出，但討論永遠不會停止」。

投票日的結束，往往意味著下一步的開始。因此必須讓所有人都有參與的機會。民主是一種過程。

(編輯：Balz Rigendinger，編譯自德語：宋婷/gj，繁體校稿：盧品妤)

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