瑞士如何促成尼泊爾和解？一場持續20年的和平實驗

2011年，戰鬥訓練營中的前毛派遊擊隊員。對前武裝進行整編並讓他們重新融入社會是一條漫長的路，也是和平進程的爭論焦點。 Keystone / AP

1996-2006年，尼泊爾的國內戰爭在中央政府軍與毛派(共產黨之一)遊擊隊之間展開。在這場長達10年之久、不斷爭取和平的進程中，瑞士也發揮了作用。

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2006年，當尼泊爾內戰結束，毛派「人民解放軍」與政府達成和平協議時，沙阿(Balendra Shah)才不過16歲；他是今年新當選的尼泊爾政府首腦，也是全球最年輕的總理。而2015年當尼泊爾頒布永久憲法時，他還只是個成功的饒舌歌手。

和平與民主之路來得並不容易。瑞士資訊swissinfo.ch訪問了當年的參與者與觀察家，試圖找出是什麼將這個國家團結到了一起。

「我們當時堅信，和平能夠成就民主-而民主又能鞏固和平，」Günther Bächler表示。他自2005年起擔任瑞士駐尼泊爾和平事務首席顧問。此前他曾領導瑞士和平基金會(Swisspeace)。

Bächler表示，2006年無論在國內或國際上，都有一股力量推動尼泊爾的建設和民主化，而且「當時的調解理念遠比今日更富生命力」。

戰爭持續了10年。1996年「毛主義」遊擊隊在部分地區發動攻擊，開啟了遊擊戰。尼泊爾政府起初動用警力，隨後才出動軍方。停火協議被多次撕毀，自2002年起衝突進一步升級。這場內戰導致了約17,000人喪生，至今仍有逾1,000人失蹤。

「我仍然記得當年戰爭不斷升級，2003年國家進入緊急狀態。對親歷者來說，那是一段既緊張又悲傷的歲月，」Bishnu Sapkota回憶道。

尼泊爾的毛派

尼泊爾毛派，也被稱為尼泊爾共產黨(毛主義)，簡稱尼共(毛)，1994年從眾多尼泊爾共產黨中的尼共(團結中心)分離成立，以毛澤東思想為指導，主張推翻君主專制、建立共和製，打破種姓差別、實現男女平等。

毛派善打遊擊戰。 1996年尼共毛派發動「人民戰爭」，開啟與尼泊爾政府的10年內戰。直至2006年與七黨聯盟達成和平協議，停止武裝鬥爭，參與臨時政府，成為尼泊爾和平進程的核心參與者之一。

戰爭的代價

Sapkota最初擔任聯合國人權顧問，「當時戰爭處於一種戰略平衡之中，這樣的膠著狀態可以讓戰爭持續數年-但無論是政府還是毛派都清楚，沒有一方能在這場戰爭中取勝，」他回憶道。

2004年他編的研究報告《尼泊爾戰爭的代價》(The Cost of War in Nepal)問世。 「死亡人數人們當然清楚，但這場戰爭帶給所有人的人權、教育和健康的代價呢？」Sapkota說。他後來擔任了國家和平運動的秘書長，之後成為尼泊爾和平過渡倡議(NTTP)的計畫負責人。

「當時國際社會營造出的氛圍是以對話為解決方案的。民間社會和人權衛士都在施加壓力，他們呼籲：對話、對話、再對話，」Sapkota表示。

以前 下一个

2001年7月，毛派游击队在尼泊尔东部的Sailungeshwari村休息。 AFP

2006年4月20日，人民民主运动的示威者在加德满都与警方对峙。七党联盟呼吁在4月21日举行大规模反国王示威活动。 AFP

2006年4月25日，数千人聚集在加德满都，庆祝尼泊尔议会重新召开，以此结束了贾南德拉国王14个月的独裁统治。 AFP

2006年4月底，停火协议生效期间，毛派“人民解放军”穿越Siti Mahakali地区的一条河。 AFP

2010年，前“解放武装”儿童军离开收容营，开始平民新生活。约3000名儿童和青少年曾与毛派有关联。 Keystone / AP

寻找失踪人员：2010年国际失踪人员日，人们凝视着失踪人口的肖像。约1350人在十年叛乱期间失踪。 AFP

2015年8月，尼泊尔社会活动人士在加德满都示威，要求新宪法赋予人们平等的权利。这是2006年结束内战的和平协议中的一项规定。由于在国家结构和妇女权利等问题上存在分歧，谈判持续了很长时间。 Keystone / EPA

2025年9月10日，加德满都被烟雾笼罩，一天前示威者纵火焚烧了多座建筑。此前一天，示威者还烧了议会，随后曾任职多年的总理辞职。一场由社交媒体禁令引发的Z世代抗议运动席卷全国。由于当局的血腥镇压，有数十人丧生，这进一步加剧了人民的愤怒和抗议情绪。 Keystone / AFP

一名女性怀抱亲人遗像，她的亲人是2025年9月中旬在与安全部队发生冲突时丧生的。她在加德满都Tribhuvan大学医院前等待亲人遗体的转运。2025年9月13日临时首相苏希拉·卡尔基(Sushila Karki)就职。 Keystone / AFP

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此外尼泊爾的末代國王於2005年2月開始實行「全面獨裁統治」，Sapkota稱，這使得議會各黨派同毛派之間突然有了共同目標：阻止國王奪權。

乘着瑞士的车前往印度

搭乘瑞士的車前往印度

Bächler回憶道，國王對於民間社會的所作所為，就連瑞士也不得不暗中表態：「一些政權批評者為了不被捕，要在夜間翻越花園圍牆才能逃脫。我們將其中一些人藏在瑞士發展合作署(DEZA)的汽車裡，設法讓他們穿過軍事檢查站前往印度。」邊檢人員不敢檢查瑞士人的汽車，但車裡面的人依然緊張得渾身是汗。

今日回望當年，Bächler表示：「國王是自食惡果，我們得以轉向各政黨並提供支持，協助出台關鍵性的基礎文件。」

Sapkota稱2005年11月簽署的《12點共識》具有「歷史性意義」，從此毛派才與七黨聯盟展開合作。

這份毛派與民主黨派於2005年11月簽署的《12點共識》，是一部反君主制的宣言：文件稱「已就全面實現民主達成協議」，將「匯集所有力量展開一項全國性的民主運動，以反對君主專制制度」。Bächler說，當時民主黨派擔心毛派只想建立一個名義上的民主體系。但《12點共識》中已明確規定，民主的尼泊爾將成為一個「競爭性的多黨制」國家。

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君主制的終結

因為人民的大規模抗議，國王只好在2006年4月重新召集議會。議會廢除了國王的許多憲法權利。 2008年制憲會議宣布尼泊爾成為共和國。

在談判中無論是民主黨派還是毛派都擔心自己會吃虧，但雙方仍繼續保持了對話，Bächler說。瑞士致力於推動「讓社會參與並共同改變」的民主，Bächler認為，瑞士先前的活動為其打下良好基礎，並贏得了尊重。「瑞士發展合作署(DEZA)在尼泊爾的所有項目參與度都很高，」他說，「在地方層面，我們推動資源管理；在高層層面，我們助力和平進程。」

Bächler強調，兩個陣營都對聯邦制深信不疑，目標都是要打破「舊家族的統治」、終結君主制。「尼泊爾曾是一個高度中央集權的國家，國王周圍的貴族精英掌控著大部分事務。」Bächler說，「我們並未想過要提升他們對於聯邦制的興趣，但尼泊爾選擇了這條路，這就讓瑞士處於有利地位，因為它既是調解者，又是專家。」

當地其他的國際參與者卻並非如此。「英國人就既不想廢除君主制，也不想引入聯邦制。我還記得與英國大使的談話，當時我們就坐在英國女王伊莉莎白的畫像前。」Bächler說。各國參與者都有自己的想法。

在瑞士的Steckborn達成共識

鑑於已就聯邦制達成共識，Bächler及其繼任者開始向各方介紹瑞士的聯邦民主制度，「我們將參與權、輔助性原則(Subsidiarität)和國家縱向治理體係等觀念帶入討論。我曾多次邀請毛派前往瑞士，以幫助他們擺脫斯大林主義的影響，建立自己的聯邦制構想。他們很快就理解了。」Bächler表示。

至於和平協議簽署後的情況，Bishnu Sapkota則講到：「2006年《全面和平協議》簽署後，雙方突然開始就每條款的解讀發生爭執。」他回憶道。

2011年在他的組織下雙方談判代表在瑞士的Steckborn進行了為期一周的會談。主要議題是一個複雜且持續多年的問題：如何改編毛派武裝並將其納入軍隊。談判代表也就各種政體形式進行了討論，並最終取得突破。「在Steckborn 雙方非正式地達成了有關未來憲法的實質協議，」Sapkota說。

尚未對內戰進行全面法律清算

Bimala Rai Paudyal曾於2023年擔任尼泊爾外交部長。2008-2014年她在尼泊爾為瑞士發展合作計畫工作。Paudyal就記者提問表示，這段經歷對她的身分認同和職業生涯產生了深遠影響。原因之一便是，瑞士發展合作署(DEZA)的理念是以「計畫受惠人」為本，同時也坦然承認，沒有任何一個計畫能平等地惠及所有人。這位政治家兼發展學家將尼泊爾的和平進程視為「自主探索、邊學邊做的過程」。

但她同時強調，這一進程尚未完成，尤其是對於戰爭年代的清算，在司法層面仍有大量工作要做。雖然就事實調查與失蹤人口已製定相關法律、成立了委員會，但在執行上依然缺乏力度。Paudyal表示，各政黨的參與意願都有限。 「這使得衝突的直接受害者無法享有和平進程的碩果。」Paudyal解釋道。儘管如此「與其他國家相比」，尼泊爾的和平進程仍是「相對成功的」。

Jürg Merz現任發展組織Helvetas的亞洲協調員。Helvetas成立於1955年，它的第一個計畫就是在尼泊爾展開的-起司生產。這個瑞士組織至今仍在尼泊爾積極活動。

對Merz來說，尼泊爾在他的生命中扮演著很重要的角色：1998年當他來到尼泊爾時，「我原本打算20個月過後就回國，結果卻待了近20年」。

需加強省級聯邦制的構建

戰爭年月塑造了「人們的思想和性格」，Merz回憶說。透過運作計畫他漸漸發現，不同背景、視野、種族的人之間的合作至關重要，「這樣通力合作才能更團結、更穩固，形成社會化的結構。」Merz說。

如今的尼泊爾擁有超3000萬人口，涵蓋140多個不同的民族和種姓。 Merz還在尼泊爾的幾年，這個國家已變成聯邦制。

在Merz看來，這樣的聯邦制仍有提升空間：「我認為基層的聯邦制運作良好，中央政府也不錯，但在省級的中間層面卻不盡如人意。」Merz說。各省缺乏遊說的能力、權力和資源，「它們依賴中央政府的財政撥款，」他解釋道。

因此「Helvetas同瑞士官方一樣」開始越來越多地與各省合作，而非中央政府。 「我們希望進一步加強聯邦制，並相信這一目標能夠實現。」Merz表示。

Z世代橫空出世

雖然尼泊爾的和平進程被許多人奉為經典，但它也遺留了許多嚴重問題。該國正遭受經濟問題和人口外流的困擾。

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2025年許多年輕人因反腐敗和反社群媒體被禁而抗議示威。抗議期間議會也被縱火焚燒。

據英國廣播公司(BBC)最近披露，超過70人在抗議中喪生，當時警方曾接到「必要時使用武力」的命令。

2025年9月9日，位於加德滿都尼泊爾政府的主要辦公大樓辛哈杜巴宮燃起大火。這發生在警方暴力鎮壓反貪腐抗議活動後的第2天。 AFP

Bishnu Sapkota說：「10年叛亂，10年從停火到2015年新憲法的製定-在這之後的10年裡，社會又累積瞭如此多的憤怒與沮喪。」

2026年千禧世代已當選總理–而在此之前，長期把持「朝政」的多是20年前參與和平進程的政治人物。

根據美國組織「自由之家」(Freedom House)的數據，過去20年間尼泊爾的自由度在國際範圍內增幅排名第二。這是2026年報告中一個少見的正面案例。

(編輯：David Eugster，編譯自德語：宋婷/gj，繁體校稿：盧品妤)