瑞士为什么不加入欧盟？

瑞士与欧盟：近在咫尺，却又遥不可及。 SWI swissinfo.ch

瑞士位于欧洲腹地，与欧盟成员国保持着密切关系，但始终无意成为欧盟的一员。这种置身欧盟之外的选择，究竟为瑞士带来了优势，还是让瑞士人成为“独立自主”理想化想象的受害者？

瑞士没有加入欧洲一体化进程，而是选择以一张由双边协议构成的网络来维系与欧盟的关系。长期以来，人们普遍认为这种“瑞士模式”运转良好。但它是否能够持续奏效，仍是一个未知数。

然而，要维持这一模式并不容易，因为相关双边协议需要定期更新。为此开展的新一轮谈判已持续十余年。2021年，由于长期未能取得实质进展，瑞士联邦委员会单方面叫停谈判。如今，瑞士政府与欧盟委员会已就继续推进谈判达成共识。

但在瑞士，这项协议不仅需要获得议会批准，很可能还必须通过全民表决。而无论是议会还是选民的支持，都远非板上钉钉的事。即便在当今大国博弈加剧、瑞士“地缘政治轻量级国家”的局限愈发凸显的时代，协议能否获得国内支持仍存在很大的不确定性。

瑞士为何会陷入如此棘手的处境？又为何始终坚定地沿着这条道路前行？以下是对几个关键问题的解答。

1. 为什么瑞士与欧盟始终若即若离？

20世纪90年代，当奥地利等国家讨论加入当时新成立的欧盟时，瑞士也曾认真考虑过这一可能性。迈向欧盟的重要一步本应是加入欧洲经济区(EWR)。然而，在1992年的全民投票中，瑞士选民以极其微弱的多数否决了这一选项。

苏黎世大学国际关系与政治经济学教授斯特凡妮·瓦尔特(Stefanie Walter)回忆说：“那是瑞欧关系的一个转折点，因为(加入欧洲经济区)这一议题被高度政治化了。之后，当政府试图推动瑞士成为欧盟成员国时，选民又在全民投票中明确表达了反对态度。”

对于瑞士政府而言，除了走双边协议道路之外，几乎别无选择。这种被称为“量身定制的解决方案”的模式，同时也意味着瑞士在长期内明确拒绝加入欧盟。双边协议路线使瑞士能够在希望参与合作的领域与欧盟保持紧密接轨，而无需成为欧盟成员国。

第一批双边协议于1994年制定完成。当时，欧盟仍处于一体化进程的早期阶段。十年后，双方又达成了第二批双边协议，即“《双边协议二》”。其中最重要的内容是加入《申根协定》和《都柏林协定》，从而在边境管理、移民和庇护政策等领域实现与欧盟规则的协调统一。

瓦尔特表示：“某种意义上，瑞士与欧盟的关系存在一个悖论：瑞士越是享受与欧盟深度接轨带来的好处，加入欧盟的意愿反而越弱。”

一方面，为了从欧洲单一市场准入中获益，瑞士不断调整自身法规，使之越来越接近欧盟标准。

另一方面，正是双边协议模式的成功，削弱了瑞士加入欧盟的动力。瓦尔特说：“双边协议在瑞士广受欢迎，而这种受欢迎程度越高，加入欧盟的支持度就越低。”如今，只有约5%至10%的瑞士人赞成加入欧盟。

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2. 直接民主制度如何影响瑞欧关系？

如果没有直接民主制度，瑞士今天会不会已经成为欧盟成员国？“我认为会。”瓦尔特说，“1992年关于欧洲经济区的全民公投是一个关键转折点。当时，几乎所有主要政党和政治力量都支持加入欧盟，绝大多数社会团体和工会也持赞成态度。”

自那以后，政治主权便成为瑞士处理欧洲事务时的核心原则之一。日内瓦大学比较政治学教授帕斯卡尔·夏里尼(Pascal Sciarini)表示，一方面，瑞士社会高度重视自身的制度传统和政治自主性；另一方面，从成本收益角度出发的务实经济考量，也使得瑞士长期选择不加入欧盟。

夏里尼表示：“许多人相信，瑞士的一些独特政治制度，例如联邦制和中立原则，与欧盟成员身份难以兼容。”不过，他认为这一论点更多是一种政治叙事，而非客观现实。“从法律和制度角度看，瑞士即使加入欧盟，仍然可以维持联邦制，保留活跃的直接民主制度，也能够继续奉行中立政策。”

3. 瑞士的中立是否是其加入欧盟的一大障碍？

斯特凡妮·瓦尔特(Stefanie Walter)认为，中立是瑞士国家认同的一部分，并在民众中享有广泛支持。然而，她提醒道，从法律层面来看，中立地位并不妨碍瑞士加入欧盟。1995年，瑞典和芬兰加入欧盟；直到俄罗斯入侵乌克兰之后，两国才放弃传统的军事不结盟政策，分别于2024年和2023年加入北约。与此同时，欧盟成员国奥地利和爱尔兰至今仍保持中立国地位。

瓦尔特认为，瑞士面临的主要障碍并非法律层面的，而是政治和文化层面的。许多瑞士人普遍认为，与其他国家进一步深化融合，意味着背离中立传统和不结盟原则。

不过，在瑞士，人们经常提及欧盟的共同防务条款。根据《欧盟条约》第42条第7款规定，当某一成员国遭受攻击时，其他成员国有义务向其提供援助与支持。批评者认为，这一规定可能与瑞士对中立原则的严格诠释产生冲突。但也有人指出，该条款同时明确强调，成员国各自安全与防务政策的特殊性质应得到尊重和保留。

4. 为什么瑞士坚持货币政策和经济上的独立？

虽然欧元的推出被视为欧洲一体化进程的重要成就之一，但瑞士并未因置身其外而感到后悔。作为国际重要货币之一，瑞士法郎备受市场青睐，并且相较于世界大多数主要货币显著升值。

瓦尔特表示，许多瑞士民众还对他们眼中布鲁塞尔过于庞杂的官僚体系抱有疑虑。他们认为，这种模式与瑞士自由、分权的政治传统格格不入。

这种认知也体现在瑞士一些商界领袖对欧盟的批评之中。斯沃琪集团创始人尼古拉斯·海耶克(Nicolas Hayek)曾表示，在布鲁塞尔看来，瑞士更多是一个可供利用的资源库。他曾向德国前总理赫尔穆特·科尔(Helmut Kohl)询问，为何欧盟如此重视瑞士，对方回答说：“因为你们拥有大量资金，而我们有许多项目可以使用这些资金。”

海耶克认为，瑞士对进一步融入欧洲的谨慎态度也植根于其政治文化。他强调，瑞士人对任何形式的权力过度集中都抱持警惕态度，而个人崇拜对他们也缺乏吸引力。他们更倾向于务实型领导者，相信这类领导者能够审慎管理公共资源。

5. 国际社会如何看待瑞士的双边协议路线？

对于主张维护国家主权、对欧盟持怀疑态度的群体，例如英国的疑欧派人士而言，瑞士是一个成功典范：这个国家既成功维护了自己的政治独立性，又保留了进入欧洲市场的渠道。

相比之下，欧洲一体化的支持者则经常批评瑞士，认为其在享受欧洲单一市场带来的好处的同时，却不愿全面承担欧盟成员国应履行的义务。欧洲改革中心(Centre for European Reform)负责人查尔斯·格兰特(Charles Grant)直言：“欧盟确实不喜欢瑞士模式。”

欧洲安全政策专家康斯坦策·施泰尔岑米勒(Constanze Stelzenmüller)认为，从一些西方伙伴的视角来看，瑞士受益于欧洲经济与安全秩序，却没有充分参与这一秩序的塑造。此外，瑞士作为国际重要金融中心的地位，以及其中立政策的某些方面，在地缘政治危机时期还可能成为欧洲体系中的一处脆弱环节。

6. 地缘政治动荡将如何影响瑞士的“特殊道路”？

帕斯卡尔·夏里尼指出，近年来的地缘政治变局增强了瑞士人的危机意识，使他们更加认识到，作为一个小国，瑞士的自主行动空间存在局限，其经济繁荣也日益受到周边国际环境变化的影响。

夏里尼指出，特朗普执政时期的政策取向以及跨大西洋关系的恶化，对瑞士而言无异于一次警醒。美国对瑞士出口产品征收关税，让瑞士进一步意识到，欧盟才是其最重要的合作伙伴和出口市场，那里有瑞士值得信赖的伙伴。

不过，正如斯特凡妮·瓦尔特所说，特朗普正拿瑞士“杀鸡儆猴”。与对欧盟或中国采取类似措施相比，对瑞士出手的政治和经济成本要低得多。

乌克兰战争进一步表明，瑞士在大国和主要阵营之间保持独立行动的空间已经缩小。夏里尼指出：“当欧盟或美国施加压力时，作为一个小国，瑞士除了作出让步之外别无选择。”

不过，在瑞士国内，并非所有人都认同这种看法。瑞士右翼保守政党人民党希望将中立原则写入宪法。一旦相关提案获得通过，瑞士将无法再参与欧盟的经济制裁措施。然而，民调显示，人民党相关动议在9月27日举行的公投中很可能遭遇明显挫败。这次投票结果也将成为观察瑞士民意以及瑞士与欧盟关系走向的重要风向标。

7. 未来瑞士会加入欧盟吗？

目前，瑞士加入欧盟并不在政治议程之上，在民众中也几乎没有获得支持的可能。帕斯卡尔·夏里尼表示，无论从短期还是中期来看，加入欧盟都不是一个现实选项。不过，他同时指出，倘若有朝一日瑞士无法再通过双边协议模式维护自身利益，人们对加入欧盟的态度或许会出现转变。

目前最大的变数在于“第三轮双边协议”(Bilaterale III)的命运。相关协议不仅需要通过多重政治程序，也几乎必然会接受全民公投的检验。瓦尔特认为，若该协议最终被否决，瑞士加入欧盟的可能性反而可能增加。“对于一个身处欧洲中心的国家而言，在充满地缘政治对抗的环境下独自维护自身利益将越来越困难。”她补充说：“如果瑞士不想加入欧盟，那么‘第三轮双边协议’就是最佳替代方案。”

夏里尼表示，如果公投否决相关协议，这将对瑞士与布鲁塞尔的关系产生重大影响。相反，若这些协议获得通过，瑞士与欧盟的关系未来十到二十年内有望保持稳定和可预见性。

(编辑：Marc Leutenegger，编译自德语：郭倢/dh)