一向親商的瑞士為何開始考慮對外國投資進行審查？

不斷升級的全球競爭正在迫使瑞士立法者做出抉擇，或是繼續對商業保持開放，或是保護關鍵產業免受潛在對手侵害。 EPA/WU HONG

隨著包括中國企業在內的跨國收購增多，關鍵產業的安全問題在瑞士愈受關注，該國也開始重新評估其長期以來的開放政策。其決策者正著手首次建立一套機制，在關乎國家安全的行業中，對外國的投資進行審查——這標誌著該國長期以來賴以繁榮的開放政策走向轉折點。

阅读本文简体字版本请 点击这里

2014年5月，中國一家電鍋製造商收購了一家瑞士實驗航空發動機開發企業，但當時幾乎無人關注。廣東伊立浦公司(Guangdong Elecpro)為「獲得先進外國技術」而展開多項收購，其對米斯特拉爾發動機公司(Mistral Engines)的交易只是其中之一，該公司計劃藉此進軍無人機和直升機製造領域。

一筆更大的交易在三年後達成，當時國有化工企業中國化工集團以430億美元(約合人民幣3040億元)收購了瑞士農業化工巨頭先正達(Syngenta)，這是中國當時最大的一筆海外收購。這次，尤其是在美國一些農業州，人們擔心將世界種子市場的大部分交給中國，會威脅到糧食安全。

然而，這項計劃仍在美國和歐盟監管機構的批准下繼續推進。

不到十年後，此類交易已在全球範圍內都面臨審查。中國、美國和歐洲之間的經濟衝突——包括華盛頓與北京採取限制電腦晶片和稀土礦物供應的措施——正在促使各國保護自身的關鍵產業和資源安全。在俄烏戰爭中，雙方對作戰無人機的依賴，顯示出與潛在對手分享科技所帶來的風險。

隨著經濟超級大國之間的猜疑日益加劇，瑞士立法者陷入兩難：是繼續堅持數十年來推動商業成長的政策，還是在這個日益零和(zero-sum)的世界中防止潛在敵對國家掌控具有戰略重要性的產業和技術？

2016年，在中化集團收購先正達交易達成一年後，瑞士聯邦院議員貝亞特·里德(Beat Rieder)提交了一項動議，呼籲建立一個法律體系，用以審查和管控外國對瑞士企業的直接投資，該議案被簡稱為「中國法案」(Lex China)。

經過多年的政治爭論與辯論，瑞士議會最終批准了這項法律草案，將首次引入正式的外國投資審查機制，尤其是涉及該國關鍵領域的投資。若該法案按計劃於明年通過，瑞士將走上一條已被多國實踐的道路。

法案草案包含哪些內容？

根據瑞士擬議的《投資審計法》(Investment Screening Act)，外國在特定關鍵領域的收購需要政府批准——這些領域包括電網、電力生產、醫療保健基礎設施、電信、鐵路、機場以及主要物流樞紐，因為它們被視為對國家安全和公共秩序至關重要。

在評估收購案時，瑞士經濟事務國務秘書處(SECO)及其他相關機構將考慮投資者是否受國家控製或代表外國政府行事，以及該投資對關鍵基礎設施、國防相關領域和其他安全敏感領域的潛在影響。

其他考慮因素包括是否存在策略性、非商業性動機，以及對決策自主權、就業和技術能力的影響。如有必要，經濟事務國務秘書處將諮詢瑞士聯邦情報局(Swiss Federal Intelligence Service)，以確定是否批准該收購。

審批流程將耗時一至三個月。

為何該草案有爭議？

在瑞士聯邦議會10月初結束的討論中，立法者之間的核心爭議點在於：審查範圍應僅限於由外國政府控制的投資者，還是也應包括私人企業。包括瑞士最高行政機構——聯邦委員會——在內的一些機構表示，將非國家投資者納入審查範圍將使此類審查的年度數量增加近十倍。

瑞士聯邦委員、經濟事務部長居伊·帕爾默蘭(Guy Parmelin)表示：「如果將審查範圍擴大至私營領域，將需要進行大量額外審查。這會損害瑞士作為商業目的地的吸引力。相反，保持有限的審查範圍，能讓瑞士保持相較於其他國家的競爭優勢。」

部分議員擔心，在中國、俄羅斯和美國等國家，即便企業不受政府直接控制，仍可能受到國家的影響。荷蘭顧問公司Datenna的分析顯示，在2010年至2020年間被中國企業收購的瑞士公司中，有53%存在中國官方持股。

聯邦院議員卡洛·索馬魯加(Carlo Sommaruga)表示：「眾所周知，中國億萬富豪和俄羅斯寡頭必須效忠於國家的政治議程。而在美國，也有經濟巨頭如今必須服從特朗普政府所推行的’美國優先’的政治願景。」

另一個風險案例是德國對廉價俄羅斯天然氣的依賴。由於允許俄羅斯天然氣工業股份公司(Gazprom)等企業收購儲氣設施等基礎設施，在俄烏戰爭爆發、俄羅斯切斷供應後，德國因此陷入被動。

儘管有這些擔憂，瑞士議會仍在12月2日通過了該法案的一個版本，將適用範圍限制在國有投資者。帕爾默蘭強調，未來審查範圍還有可能擴大。

該法案現在將進入聯邦議會投票階段，投票將在聯邦議會目前的冬季例會期間進行。

「我們並不希望利用這項法律來禁止自由貿易，」里德表示，他在2018年提出的動議推動瑞士踏上了修改規則的進程。「我們是要保障自由貿易。」

「在當前地緣政治環境下，這項法律比以往任何時候都更為必要，」他在接受《每日導報》(Tages-Anzeiger)採訪時強調投資控制的威懾作用：「如果一個國家能夠在必要時阻止此類收購，那些懷有惡意企圖的外國勢力甚至不會嘗試進行收購。」

其他國家情況如何？

當瑞士仍在努力通過其首部此類法律時，其他國家已經進一步收緊了現有規定。歐盟和經合組織(OECD)成員國中，約80%已製定監管外商投資的法律。

2017年，川普政府以國家安全為由，阻止了中資背景的凱橋資本(Canyon Bridge)收購美國晶片製造商萊迪思半導體(Lattice Semiconductor)。

同年的歐盟高峰會上，法國、德國和義大利呼籲建立一套歐洲機制，審查外國在能源、銀行和科技等領域的投資。這些提案旨在「保護歐盟資產，避免出現可能損害歐盟或其成員國基本利益的收購行為」。

隨後，德國內閣批准了相關規定，允許政府阻止非歐盟投資者收購在關鍵基礎設施領域營運的本國企業的股份。

2024年，美國外國投資委員會(CFIUS)強化了其管轄範圍與執法力度，違規罰金提高了二十倍。

同年2月，美國政府在「美國優先投資政策」(America First Investment Policy)備忘錄中提出了新的外資管控思維。文件提議，對特定美國盟友的投資實施快速審查程序並降低限制，同時收緊對中國、俄羅斯和伊朗等被視為對手國家的投資管控。

同時，歐盟於2024年提出了修訂《外國直接投資審查條例》(Foreign Direct Investment Screening Regulation)的提案－該條例自2020年起實施。修訂案將要求所有歐盟成員國建立本國審查體系，並將受外國投資者控制、但設立於歐盟境內的實體所進行的投資納入審查範圍。修訂後的規則預計將於明年通過。

是否只有全球富裕國家在加強投資限制？

儘管投資審查機制在已開發經濟體廣泛擴展，但較貧窮國家卻更依賴外國投資，以獲得轉型所需的資本和技術，從以基礎農產品為主，轉向更高附加價值的製造業。

包括許多拉丁美洲國家在內，這些經濟體如果要在國際金融市場上借貸以資助相關投資，往往需要支付更高的利率，因此更擔心嚇跑外國企業。它們往往也缺乏足夠健全的法律體系，難以處理外資在敏感產業持股份額所帶來的潛在風險。

儘管如此，大國在拉丁美洲爭奪影響力以及國家安全議題的重要性，正在推動該地區各國展開有關審查外國活動的政治辯論。

根據位於柏林的Celis研究所今年的報告，作為拉美最大的外國直接投資接受國，巴西自2006年以來已獲得中國570億美元(約合人民幣4030億元)的投資。但該智庫指出，即便如此，巴西政策制定者近年來仍以國家安全為由，加強對海外持股的監管。

該智庫同時指出，在該地區其他國家，阿根廷接受的一些投資引發了國內及美國政界人士的擔憂，包括自2012年起受中國軍方控制的深空觀測站。2020年，智利立法者曾提出一項法案，旨在為戰略領域建立國家級的審查機制，但進展有限。

 (編輯：Tony Barrett/vm，編譯自英語：樊樺/gj，繁體校對：盧品妤)