直接民主在多大程度上阻碍了瑞士签订贸易协定？

从瑞士走向全世界：巴塞尔瑞士莱茵河港的集装箱。 Gaetan Bally / Keystone

在瑞士，重大贸易协定可能会被公投推翻。眼下，瑞士正尝试与美国达成协议以限制关税，却面临再次被全民表决“卡壳”的风险。从与印尼到南方共同体，再到中国，贸易谈判频频被直接民主拖慢脚步。公众参与究竟是民主优势，还是让瑞士在全球竞争中动作迟缓？

在全球贸易规则被打乱、日益碎片化的背景下，各国都在努力巩固自己的出口市场，并寻求更多的伙伴关系。而对于高度全球化、出口依赖度极高的瑞士来说，情况更加复杂，因为瑞士可能还要面对来自国内的阻力-公民的投票箱。

瑞士各部门希望能在3月31日之前与美国达成协议，将美国关税限制在15%以内。但在瑞士这个实行直接民主的国家，即使赶上了这个最后期限；议会也签署了协议，仍有可能出现延误：因为很有可能有人会针对该协议发起全民投票。

而要让瑞士民众赞成这项贸易协定，并非易事：他们对美国总统唐纳德·特朗普及其关税政策的态度充满敌意。此外，瑞士上一次针对贸易协定举行的公投-2021年与印尼的协议-仅以微弱优势通过。

目前也尚不清楚是否会举行公投。瑞士社会民主党共同主席塞德里克·韦尔穆特(Cédric Wermuth)今年1月在接受《新苏黎世报》采访时曾表示，如果“有必要”，他会考虑发起公投。

要想发起投票需要收集5万个签名。但由于当前协议最终文本尚未公布；美国的政策也不稳定，所以反对声音目前只停留在口头层面。

而与美国的交涉只是瑞士当前面对的众多贸易议题之一，而这些议题都有可能被拿到投票箱前，交由民众定夺。

比如，与南方共同体(Mercosur)的协议正等待批准；与中国更新协议的谈判也在进行中。在地缘政治变化莫测及全球贸易规则日益碎片化的当下，坚持民主传统，让公众直接参与决策究竟是加强合法性，还是降低经济灵活性？

法律上的“捷径”

多年来，瑞士官方一直在努力争取加速进程，将贸易协定统称为“标准协定”，这样就可以绕过全民公投。

因为这些协定无论与哪个贸易伙伴签订，其目标与结构都十分相似，因此不属于需要发动公民复决的范围。这样一来，协议只需获得议会批准，而无需进行全民投票。

尽管这样做按阿劳民主研究中心的路易斯·戈比斯托夫(Louis Gebistorf)的说法是“违反宪法”的，但却几乎从未在社会上引发过抗议。

许多人认为让全民参与决断是法律上的形式要求，但联邦委员会则以效率高和可预见性为由，做出辩护。戈比斯托夫认为，至少议会批准的这一程序仍显示出“相对较高”的民主合法性。

让选民作决定

但并非所有瑞士人都认同这一点。2014年与中国的贸易协定就曾引发争议。争议点不仅涉及人权问题，还涉及到是否应让公众参与批准过程的讨论。

几年前，联邦委员会曾尝试将这一“标准协定”模式写入法律，但因遭到各政党和公民团体的反对而未能如愿。

自那以后，所有新的贸易协定均有可能被放到投票箱前，由公众定夺。在戈比斯托夫看来，这一变化从民主角度而言是一个“积极的进步”。

这也使瑞士成为一个特例。在其他国家，公众对贸易政策的影响通常仅限于游说、抗议或被动接受政府决定-即使这些决定可能暗含腐败动机。

欧盟曾有一次尝试推动直接民主，但最终以失败告终：2014年，一项反对欧盟与美国及加拿大签订贸易协定的欧洲公民动议收集了300万个签名，最后却因程序性原因被驳回。

而公投对瑞士贸易政策的影响则更为复杂。瑞士救助机构“南方联盟”(Alliance Sud)成员伊索尔达·阿加齐(Isolda Agazzi)说，致力于可持续发展与人权的组织普遍支持民众参与决策。

但瑞士到目前为止，只有一项协定被提交公投-即2021年欧洲经济共同体与印尼之间的自由贸易协定。但仅仅是“可能走公投程序”这一点，就足以促使政府必须更认真倾听公民社会的诉求。

阿加齐补充说，对印尼的贸易协议最后仅以51.6%的微弱多数票通过。这也说明，政府不能期待民众一定会支持协定。

关起门来谈判

针对另一个问题：“走公投程序”是否会在贸易协定谈判时削弱瑞士的优势？日内瓦国际学院的夏洛特·西伯-加塞尔(Charlotte Sieber-Gasser)认为这种担心有些过虑。

她表示，负责印尼协定的联邦官员反而告诉她，公投压力增强了他们在谈判中的话语权，使他们能更有力地推动环境方面的条款。

同样的情况也体现在与中国的新版协议谈判中，瑞士正在推动加入人权章节。

但西伯-加塞尔对于民众参与贸易协定决策的看法不同，她认为议会和选民的角色更像是“否决者”，而非真正的参与者，他们只能接受或拒绝协议，但无法影响协议的内容。

协议谈判通常在关闭的大门后完成，最终作为一个几乎无法修改的整体呈现在公众面前。

当官员们开始起草谈判意向书时，才是最关键的时刻。她认为，如果政界、民间社会和选民不能在这一时刻就参与进来，那么最终的同意还是反对都“无关痛痒”。

她警告说，如果民众被迫接受他们并不真正认可的协议，可能会损害他们对政府的信任，甚至“侵蚀到民主利益”。

关于瑞士公投和公民动议如何运作，请参阅我们的解读文章和视频：

慢不是坏事

自由派智库Avenir Suisse的米凯莱·萨尔维(Michele Salvi)则持相反意见。他认为，瑞士的行政程序-包括公投权等，已经完全能确保在贸易政策中体现经济界和公民社会的利益。

他担心的是：瑞士谈判者可能会因为过分考虑公投的结果，而过于谨慎，以至于将关注点放在如何通过国内公投，而非如何争取“最有利的结果”。

尽管如此，萨尔维并不赞成限制民主参与的可能性-即使最后的结果不一定符合自由贸易派智囊团的期待。例如，欧洲议会最近就投票推迟了批准欧盟与南方共同市场的自贸协定，从而招致批评者指责欧洲行动缓慢。

有人呼吁，在美国压力日益增加的情况下，欧洲应像瑞士一样，寻找新的贸易伙伴。

但萨尔维表示，这就是民主，瑞士没有其他选择：虽然决策有时缓慢，对于有些崇尚快节奏的人来说，这可能是瑞士的缺点。但这是瑞士制度的一部分。从长期来看，这一制度证明了它的存在价值。

至于与美国的协定，放慢脚步可能反而是一种良策。西伯-加塞尔认为，随着时间推移，特朗普改变计划的可能性会增加；甚至可能已不再执政。瑞士谈判者可以利用批准程序这一环节“拖延时间”。

但这种策略也不无风险：今年1月，特朗普以韩国“批准协议过慢”为由，将韩国进口关税从15%提高了25%。

(编辑：Benjamin von Wyl/ts，编译自德文：杨煦冬/dh)