一向亲商的瑞士为何开始考虑对外国投资进行审查？

不断升级的全球竞争正在迫使瑞士立法者做出抉择，或是继续对商业保持开放，或是保护关键产业免受潜在对手侵害。 EPA/WU HONG

随着包括中国企业在内的跨国收购增多，关键行业的安全问题在瑞士愈受关注，该国也开始重新评估其长期以来的开放政策。其决策者正着手首次建立一套机制，在关乎国家安全的行业中，对外国的投资进行审查——这标志着该国长期以来赖以繁荣的开放政策走向拐点。

2014年5月，中国一家电饭煲制造商收购了一家瑞士实验航空发动机开发企业，但当时几乎无人关注。广东伊立浦公司(Guangdong Elecpro)为“获得先进外国技术”而展开多项收购，其对米斯特拉尔发动机公司(Mistral Engines)的交易只是其中之一，该公司计划借此进军无人机和直升机制造领域。

一笔更大的交易在三年后达成，当时国有化工企业中国化工集团以430亿美元(约合人民币3040亿元)收购了瑞士农业化工巨头先正达(Syngenta)，这是中国当时最大的一笔海外收购。这一次，尤其是在美国一些农业州，人们担心将世界种子市场的一大部分交给中国，会威胁到粮食安全。

然而，这项计划仍在美国和欧盟监管机构的批准下继续推进。

不到十年后，此类交易已在全球范围内都面临审查。中国、美国和欧洲之间的经济冲突——包括华盛顿与北京采取限制计算机芯片和稀土矿物供应的措施——正在促使各国保护自身的关键产业和资源安全。俄乌战争中，双方对作战无人机的依赖，显示出与潜在对手共享技术所带来的风险。

随着经济超级大国之间的猜疑日益加剧，瑞士立法者陷入两难境地：是继续坚持数十年来推动商业增长的政策，还是在这个日益零和(zero-sum)的世界中防止潜在敌对国家掌控具有战略重要性的产业和技术？

2016年，在中化集团收购先正达交易达成一年后，瑞士联邦院议员贝亚特·里德(Beat Rieder)提交了一项动议，呼吁建立一个法律体系，用以审查和管控外国对瑞士企业的直接投资，该议案被简称为“中国法案”(Lex China)。

经过多年的政治争论与辩论，瑞士议会最终批准了这项法律草案，将首次引入正式的外国投资审查机制，尤其是在涉及该国关键领域的投资方面。若该法案按计划于明年通过，瑞士将走上一条已被多国实践的道路。

法案草案包含哪些内容？

根据瑞士拟议的《投资审计法》(Investment Screening Act)，外国在特定关键领域的收购需要政府批准——这些领域包括电网、电力生产、医疗保健基础设施、电信、铁路、机场以及主要物流枢纽，因为它们被视为对国家安全和公共秩序至关重要。

在评估收购案时，瑞士经济事务国务秘书处(SECO)及其他相关机构将考量投资者是否受国家控制或代表外国政府行事，以及该投资对关键基础设施、国防相关领域和其他安全敏感领域的潜在影响。

其他考量因素包括是否存在战略性、非商业性动机，以及对决策自主权、就业和技术能力的影响。如有必要，经济事务国务秘书处将咨询瑞士联邦情报局(Swiss Federal Intelligence Service)，以确定是否批准该项收购。

审批流程将耗时一至三个月。

为何该草案存在争议？

在瑞士联邦议会10月初结束的讨论中，立法者之间的核心争议点在于：审查范围应仅限于由外国政府控制的投资者，还是也应包括私营企业。包括瑞士最高行政机构——联邦委员会——在内的一些机构表示，将非国家投资者纳入审查范围将使此类审查的年度数量增加近十倍。

瑞士联邦委员、经济事务部部长居伊·帕尔默兰(Guy Parmelin)表示：“如果将审查范围扩大至私营领域，将需要进行大量额外审查。这会损害瑞士作为商业目的地的吸引力。相反，保持有限的审查范围，能让瑞士保持相较于其他国家的竞争优势。”

部分议会议员担心，在中国、俄罗斯和美国等国家，即便企业不受政府直接控制，也仍可能受到国家的影响。荷兰咨询公司Datenna的分析显示，在2010年至2020年间被中国企业收购的瑞士公司中，有53%存在中国官方持股。

联邦院议员卡洛·索马鲁加(Carlo Sommaruga)表示：”众所周知，中国亿万富豪和俄罗斯寡头必须效忠于国家的政治议程。而在美国，也有经济巨头如今必须服从特朗普政府所推行的’美国优先’的政治愿景。”

另一个风险案例是德国对廉价俄罗斯天然气的依赖。由于允许俄罗斯天然气工业股份公司(Gazprom)等企业收购储气设施等基础设施，在俄乌战争爆发、俄罗斯切断供应后，德国因此陷入被动。

尽管存在这些担忧，瑞士议会仍在12月2日通过了该法案的一个版本，将适用范围限定于国有投资者。帕尔默兰强调，未来审查范围还有可能扩大。

该法案现在将进入联邦议会投票阶段，投票将在联邦议会当前的冬季例会期间进行。

“我们并不希望利用这项法律来禁止自由贸易，”里德表示，他在2018年提出的动议推动瑞士踏上了修改规则的进程。”我们是要保障自由贸易。”

“在当前地缘政治环境下，这项法律比以往任何时候都更为必要，”他在接受《每日导报》(Tages-Anzeiger)采访时强调投资控制的威慑作用：”如果一个国家能够在必要时阻止此类收购，那些怀有恶意企图的外国势力甚至不会尝试进行收购。”

其他国家情况如何？

当瑞士仍在努力通过其首部此类法律时，其他国家已经进一步收紧了现有规定。欧盟和经合组织(OECD)成员国中，约80%已制定监管外商投资的法律。

2017年，特朗普政府以国家安全为由，阻止了中资背景的凯桥资本(Canyon Bridge)收购美国芯片制造商莱迪思半导体(Lattice Semiconductor)。

同年的欧盟峰会上，法国、德国和意大利呼吁建立一套欧洲机制，审查外国在能源、银行和技术等领域的投资。这些提议旨在”保护欧盟资产，避免出现可能损害欧盟或其成员国基本利益的收购行为”。

随后，德国内阁批准了相关规定，允许政府阻止非欧盟投资者收购在关键基础设施领域运营的本国企业的股份。

2024年，美国外国投资委员会(CFIUS)强化了其管辖范围与执法力度，违规罚金提高了二十倍。

同年2月，美国政府在”美国优先投资政策”(America First Investment Policy)备忘录中提出了新的外资管控思路。该文件提议，对特定美国盟友的投资实行快速审查程序并降低限制，同时收紧对中国、俄罗斯和伊朗等被视为对手国家的投资管控。

与此同时，欧盟于2024年提出了修订《外国直接投资审查条例》(Foreign Direct Investment Screening Regulation)的提案——该条例自2020年起实施。修订案将要求所有欧盟成员国建立本国审查体系，并将受外国投资者控制、但设立于欧盟境内的实体所进行的投资纳入审查范围。修订后的规则预计将于明年通过。

是否只有全球富裕国家在加强投资限制？

尽管投资审查机制在发达经济体广泛扩展，但较贫穷国家却更加依赖外国投资，以获得转型所需的资本和技术，从以基础农产品为主，转向更高附加值的制造业。

包括许多拉丁美洲国家在内，这些经济体如果要在国际金融市场上借贷以资助相关投资，往往需要支付更高的利率，因此更担心吓跑外国企业。它们往往也缺乏足够健全的法律体系，难以处理外资在敏感行业持股份额所带来的潜在风险。

尽管如此，大国在拉丁美洲争夺影响力以及国家安全议题的重要性，正在推动该地区各国展开有关审查外国活动的政治辩论。

根据位于柏林的Celis研究所今年的报告，作为拉美最大的外国直接投资接受国，巴西自2006年以来已获得中国570亿美元(约合人民币4030亿元)的投资。但该智库指出，即便如此，巴西政策制定者近年来仍以国家安全为由，加强对海外持股的监管。

该智库同时指出，在该地区其他国家，阿根廷接受的一些投资引发了国内及美国政界人士的担忧，包括自2012年起受中国军方控制的深空观测站。2020年，智利立法者曾提出一项法案，旨在为战略领域建立国家级的审查机制，但进展有限。

(编辑：Tony Barrett/vm，编译自英语：樊桦/gj)