援助資金重新分配，瑞士能否繼續堅守民主承諾？

瑞士計劃今後進一步將援助重點轉向緊急救助。圖為2021年運往尼泊爾的防疫物資。 Prabin Ranabhat / Getty Images

瑞士政府計劃全面調整對外援助政策，減少對長期發展合作的投入，將更多資金用於短期人道援助。本文分析顯示，這項轉向或將對瑞士的民主促進工作帶來不利影響。

阅读本文简体字版本请 点击这里

2025年5月，瑞士發表了一份頗有逆勢而行意味的外交政策聲明。當川普政府大幅削減美國在全球民主促進領域的投入，而歐洲又不願填補缺口時，瑞士主動站了出來。瑞士外交部在該國首份《民主指導方針》中表示，將把對外援助與外交政策中的民主支持工作統籌起來，並在力所能及的範圍內遏制自由狀況進一步惡化。

一年過去，這項承諾依然顯得志向高遠，但全球局勢仍在風雲變幻。川普將美國國際開發署(USAID)邊緣化，而該機構在2025年前一直是全球最大的民主援助資助方，由此留下30億美元(約合人民幣206.1億元)的巨大資金缺口，至今無人補上。美國國會支持的美國國家民主基金會(NED)等其他機構雖得以保留，卻同樣承受壓力。美國季刊《民主雜誌》近期的一篇文章也指出，私人慈善資金往往對自由權利和公民自由關注不足。

由此，支持民主的力量日漸單薄，目前主要剩下部分歐洲國家以及澳洲、加拿大和日本等。總部位於華盛頓的卡內基國際和平基金會6月寫道：「這些參與者雖然繼續履行民主援助和民主價值觀方面的許多承諾，卻沒有大幅擴大民主促進工作的投入，因而不足以應對當前局勢。」不少歐洲政府更擔憂本國防務(或自身民主)問題，法國、德國、荷蘭和瑞典甚至已經削減對外援助。歐盟明年似乎將增加發展資金，但並未單列民主支持預算。

自2000年起，瑞士憲法便賦予聯邦政府支持全球民主的使命。瑞士究竟該如何落實這項使命？

理念雖好，資金從何而來？

那麼，瑞士的情況又如何呢？卡內基國際和平基金會認為，瑞士是少見的相對積極案例。由於新的指導方針，瑞士在2025年作出了「將民主支持工作置於突出優先位置的承諾」。然而，資金這老難題依然存在。與其他國家一樣，瑞士近年來也以預算吃緊為由，全面削減對外援助。卡內基國際和平基金會由此追問：這將對民主計畫的資金來源產生怎樣的影響？

關於瑞士對外援助未來走向的最新公告，雖未給出明確答案，卻透露出一些端倪。 6月24日，政府公佈調整計畫：到2030年，援助重點將進一步從發展合作轉向短期人道救援，而民主促進工作往往依託的正是長期發展項目。外交部長伊格納西奧·卡西斯(Ignazio Cassis)當時對媒體表示，此番援助重點調整既出於預算約束考慮，也迫於全球「現實」：危機此起彼伏，戰爭接連不斷，緊急需求與日俱增。

截至目前，卡西斯領導的外交部仍未說明，這場改革將對民主工作產生哪些具體影響。調整涉及的金額並不小：到2030年，瑞士發展合作資金將減少近23%，即3億瑞郎(約合人民幣25.8億元)；人道援助資金則將增加61%，即3.3億瑞郎(約合人民幣28.38億元)。儘管如此，外交部仍對瑞士資訊swissinfo.ch表示，現在判斷民主促進計畫將受到何種影響還「為時過早」，相關影響「正在評估中」。

這項調整可能引發的負面外溢效應並不難想。瑞士的民主支持工作常被納入發展合作項目，例如支持北馬其頓議會獨立、推動科索沃地方分權治理，以及在阿拉伯國家進行女性識字教育。 2024年，此類工作獲得約2.5億瑞郎撥款，約佔瑞士國際合作預算總額的10%。隨著資金向人道援助傾斜，這部分可用資金勢必隨之減少。

逐步退出拉丁美洲

瑞士重新劃定對外援助的地區重點，可能對一些正承受威權壓力的地區造成不利影響。以拉丁美洲為例，瑞士將分階段全面終止在當地的發展合作。正如卡西斯6月所言：「瑞士不可能面面俱到。」然而，拉丁美洲數十年來一直受到反民主趨勢的衝擊。在這一背景下，瑞士選擇撤出，與其政府《2026至2029年美洲戰略》中一再強調民主重要性的立場形成了明顯反差。

對外援助管理架構的重組，也可能影響相關項目的走向。過去，部分項目由外交部負責，有些則由瑞士國家經濟事務秘書處負責，兩個部門的職責有一定重疊。今後，瑞士將實行「1個國家，1個主管部門」的原則：外交部負責非洲等低收入地區，瑞士國家經濟事務秘書處負責歐盟、西巴爾幹半島和亞洲部分地區。政府給出的理由是，與傳統的發展合作相比，部分地區如今更適合採用以貿易和投資為重點的合作模式。但這也帶來一個問題：在科索沃等地，那些著眼於改善治理、卻難以產生直接經濟效益的項目，未來能否繼續獲得重視與支持？

美國國際開發署撤出北馬其頓後，其他民主支持力量的重要性更為凸顯

既要救火，也要防火

不過，瑞士的民主促進工作並非完全依賴發展援助。2025年指導方針還提出了另一條路徑，即「民主外交」，透過雙邊和多邊對話，向外界展示民主作為一種制度模式的吸引力。雖然這部分工作的具體預算走向仍難判斷，但同樣面臨削減壓力。政府計畫到2030年，每年從「和平與安全」領域節省1100萬瑞郎。外交部負責「民主外交」的和平與人權部門很可能因此受到影響。

同時，此次援助政策調整也將導致100個職缺被裁撤，其中多數位於瑞士境外，進而招致多方批評。左翼社會民主黨抨擊政府正在「徹底拆除發展合作」。約27家基金會聯合敦促政府重新考慮這項決定，其中包括由網球明星羅傑費德勒(Roger Federer)和再保險公司瑞士再保險資助的基金會。這些機構擔心，此舉不僅會損害瑞士所倡導的價值觀，也可能削弱全球穩定與安全。援助類非政府組織的聯合機構南方聯盟(Alliance Sud)則形像地指出，新的政策重點就像一味擴充消防隊，卻以削弱火災預防為代價。

瑞士的民主促進政策在某種程度上也遵循類似思路：與其尋求長期擴大民主影響，不如先著眼短期守護。瑞士外交部的蒂姆·恩德林(Tim Enderlin)去年在介紹相關指導方針時表示：「在全球民主衰退的背景下，我們的目標從來不是，也不可能是讓民主世界進一步擴大。相反，我們必須守住現有的民主陣地。」

這種選擇究竟是缺乏雄心，還是面對嚴峻國際環境的務實之舉，某種程度上取決於觀察者的政治立場。但有一點十分明確：即使只是守住現有民主成果，也需要持續的資金投入。隨著發展合作的整體預算趨於減少，未來還能有多少資金用於民主促進，仍有待觀察。

(編輯：Benjamin von Wyl/ds，編自英文：瑞士資訊中文部/gj，繁體校對：盧品妤)