援助资金重新分配，瑞士能否继续坚守民主承诺？

瑞士计划今后进一步将援助重点转向紧急救助。图为2021年运往尼泊尔的防疫物资。 Prabin Ranabhat / Getty Images

瑞士政府计划全面调整对外援助政策，减少对长期发展合作的投入，将更多资金用于短期人道主义援助。本文分析显示，这一转向或将给瑞士的民主促进工作带来不利影响。

2025年5月，瑞士发表了一份颇有逆势而行意味的外交政策声明。当特朗普政府大幅削减美国在全球民主促进领域的投入，而欧洲又不愿填补缺口时，瑞士主动站了出来。瑞士外交部在该国首份《民主指导方针》中表示，将把对外援助与外交政策中的民主支持工作统筹起来，并在力所能及的范围内遏制自由状况进一步恶化。

一年过去，这项承诺依然显得志向高远，但全球局势仍在风云变幻。特朗普将美国国际开发署(USAID)边缘化，而该机构在2025年前一直是全球最大的民主援助出资方，由此留下30亿美元(约合人民币206.1亿元)的巨大资金缺口，至今无人补上。美国国会支持的美国国家民主基金会(NED)等其他机构虽得以保留，却同样承受压力。美国季刊《民主杂志》近期的一篇文章还指出，私人慈善资金往往对自由权利和公民自由关注不足。

由此，支持民主的力量日渐单薄，目前主要剩下部分欧洲国家以及澳大利亚、加拿大和日本等。总部位于华盛顿的卡内基国际和平基金会6月写道：“这些参与方虽然继续履行民主援助和民主价值观方面的许多承诺，却没有大幅扩大民主促进工作的投入，因而不足以应对当前局势。”不少欧洲政府更担忧本国防务(或自身民主)问题，法国、德国、荷兰和瑞典甚至已经削减对外援助。欧盟明年似乎将增加发展资金，但并未单列民主支持预算。

自2000年起，瑞士宪法便赋予联邦政府支持全球民主的使命。瑞士究竟如何落实这一使命？

理念虽好，资金从何而来？

那么，瑞士的情况又如何？卡内基国际和平基金会认为，瑞士是少见的相对积极案例。得益于新的指导方针，瑞士在2025年作出了“将民主支持工作置于突出优先位置的承诺”。然而，资金这道老难题依然存在。与其他国家一样，瑞士近年来也以预算承压为由，全面削减对外援助。卡内基国际和平基金会由此追问：这将对民主项目的资金来源产生怎样的影响？

关于瑞士对外援助未来走向的最新公告，虽未给出明确答案，却透露出一些端倪。6月24日，政府公布调整计划：到2030年，援助重点将进一步从发展合作转向短期人道主义救助，而民主促进工作往往依托的正是长期发展项目。外交部长伊格纳西奥·卡西斯(Ignazio Cassis)当时对媒体表示，此番援助重点调整既出于预算约束考虑，也迫于全球“现实”：危机此起彼伏，战争接连不断，紧急需求与日俱增。

截至目前，卡西斯领导的外交部仍未说明，这场改革将对民主工作产生哪些具体影响。调整涉及的金额并不小：到2030年，瑞士发展合作资金将减少近23%，即3亿瑞郎(约合人民币25.8亿元)；人道主义援助资金则将增加61%，即3.3亿瑞郎(约合人民币28.38亿元)。尽管如此，外交部仍对瑞士资讯表示，现在判断民主促进项目将受到何种影响还“为时过早”，相关影响“正在评估中”。

这一调整可能引发的负面外溢效应并不难想象。瑞士的民主支持工作常常被纳入发展合作项目，例如支持北马其顿议会独立、推动科索沃地方分权治理，以及在阿拉伯国家开展女性识字教育。2024年，此类工作获得约2.5亿瑞郎拨款，约占瑞士国际合作预算总额的10%。随着资金向人道主义援助倾斜，这部分可用资金势必随之减少。

逐步退出拉丁美洲

瑞士重新划定对外援助的地区重点，可能对一些正承受威权压力的地区造成不利影响。以拉丁美洲为例，瑞士将分阶段全面终止在当地的发展合作。正如卡西斯6月所言：“瑞士不可能面面俱到。”然而，拉丁美洲数十年来一直受到反民主趋势的冲击。在这一背景下，瑞士选择撤出，与其政府《2026至2029年美洲战略》中反复强调民主重要性的立场形成了明显反差。

对外援助管理架构的重组，也可能影响相关项目的走向。过去，部分项目由外交部负责，另一些则由瑞士国家经济事务秘书处负责，两个部门的职责存在一定重叠。今后，瑞士将实行“1个国家，1个主管部门”的原则：外交部负责非洲等低收入地区，瑞士国家经济事务秘书处负责欧盟、西巴尔干和亚洲部分地区。政府给出的理由是，与传统的发展合作相比，部分地区如今更适合采用以贸易和投资为重点的合作模式。但这也带来一个问题：在科索沃等地，那些着眼于改善治理、却难以产生直接经济效益的项目，未来能否继续获得重视和支持？

美国国际开发署撤出北马其顿后，其他民主支持力量的重要性更加凸显

既要救火，也要防火

不过，瑞士的民主促进工作并非完全依托发展援助。2025年指导方针还提出了另一条路径，即“民主外交”，通过双边和多边对话，向外界展示民主作为一种制度模式的吸引力。虽然这部分工作的具体预算走向仍难判断，但同样面临削减压力。政府计划到2030年，每年从“和平与安全”领域节省1100万瑞郎。外交部负责“民主外交”的和平与人权司很可能因此受到影响。

与此同时，此次援助政策调整还将导致100个岗位被裁撤，其中多数位于瑞士境外，因而招致多方批评。左翼社会民主党抨击政府正在“彻底拆除发展合作”。约27家基金会联合敦促政府重新考虑这一决定，其中包括由网球明星罗杰·费德勒(Roger Federer)和再保险公司瑞士再保险资助的基金会。这些机构担心，此举不仅会损害瑞士所倡导的价值观，还可能削弱全球稳定与安全。援助类非政府组织的联合机构南方联盟(Alliance Sud)则形象地指出，新的政策重点就像一味扩充消防队，却以削弱火灾预防为代价。

瑞士的民主促进政策在一定程度上也遵循类似思路：与其谋求长期扩大民主影响，不如先着眼短期守护。瑞士外交部的蒂姆·恩德林(Tim Enderlin)去年在介绍相关指导方针时表示：“在全球民主衰退的背景下，我们的目标从来不是，也不可能是让民主世界进一步扩大。相反，我们必须守住现有的民主阵地。”

这种选择究竟是缺乏雄心，还是面对严峻国际环境的务实之举，在一定程度上取决于观察者的政治立场。但有一点十分明确：即使只是守住现有民主成果，也需要持续的资金投入。随着发展合作的整体预算趋于减少，未来还能有多少资金用于民主促进，仍有待观察。

(编辑：Benjamin von Wyl/ds，编译自英语：瑞士资讯中文部/gj)