瑞士如何凍結費迪南德·馬科斯的資金

費迪南德·馬科斯和他的妻子伊梅爾達擁有許多財富，這張照片攝於1972年馬尼拉，照片中還有他們的孩子小費迪南德、伊梅和伊蓮娜。 Keystone / AP

40年前，瑞士聯邦委員會果斷凍結了菲律賓前總統馬可斯在瑞士銀行的巨額資產。這項決定不僅改變了瑞士在國際舞台上處理獨裁者資產的方式，也引發政府、銀行與央行之間的震盪與爭議。從慌亂的電話通知，到快速決斷，再到漫長而複雜的資產返還程序，馬可斯案意外成為瑞士金融和外交史上的分水嶺。

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1986年3月24日，在瑞士首都伯爾尼，原本看上去是一個很平常的日子-這是瑞士議會春季會議結束後的第一個星期一。只有在聯邦大廈和伯爾尼市政廳裡顯得格外忙碌，因為芬蘭總統毛諾·科伊維斯托(Mauno Koivisto)當天將出席聯邦委員會為他舉辦的歡迎儀式和國宴。

就在這時，原瑞士信貸機構(SKA，現已不復存在的瑞士信貸銀行的前身)的首席法律顧問緊急地撥通了瑞士聯邦銀行委員會-也就是當時的瑞士銀行業監管機構的內線電話。

這名銀行高層告訴監管機構，當時已逃往美國的費迪南德·馬科斯正透過一名代理人試圖從瑞士信貸機構提取一大筆資金。如果聯邦不予以阻止，這筆錢將在第二天轉給馬可斯的白手套帳戶。

瑞士遭批評

就在瑞士信貸機構打出緊急電話的三天前，聯邦銀行委員會剛發布了一份新聞稿，該新聞稿稱，接收或提取馬科斯家族資產時，必須執行更高級別的盡職審查。在此之前，美國媒體基於查獲的文件披露，逃亡到夏威夷的馬科斯在其20年統治期間已將數十億美元轉往海外-其中大部分流向瑞士銀行。

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聯邦銀行委員會馬上採取措施，阻止了藉助銀行保密制度而進行的隱匿轉帳行為。當時，有些代理人和律師常常利用他們的職業保密權來隱瞞真正資產所有者的身份-這一漏洞直到1991年才被瑞士相關機構堵上。

隨著反洗錢法規在瑞士的推進，銀行在處理獨裁者資產方面的盡職義務逐漸加強。

1986年3月24日這天下午，聯邦大廈進入緊急狀態。銀行委員會的副主席出於對瑞士聲譽的擔憂，向外交部通報了情況。而外交部當時正忙於接待芬蘭總統的國事訪問。於是，外交部與經濟部中地位最高的兩位官員-愛德華·布倫納(Edouard Brunner)和科爾內利奧·索馬魯加(Cornelio Sommaruga)緊急碰頭商議對策。

兩人一致認為：必須阻止馬可斯的資金被轉走。他們達成共識：聯邦委員會應該立即憑藉瑞士憲法賦予的緊急權力，為維護國家外交利益採取行動。但因當時正在準備國宴，無法召開正式會議。

這時，布倫納的臨場發揮能力起了關鍵作用，在他夫人的協助下，索馬魯加成功延長了國宴前的迎賓儀式，使布倫納有機會把七位聯邦委員聚集在一起。僅花了短短五分鐘，站著開了一個簡短會議，聯邦委員會決定動用「總統令」(Präsidialverfügung)批准凍結馬科斯資產。隨後經濟部長庫爾特·富格勒(Kurt Fugler)對兩位國務秘書調侃道：「這次算是被你們逮捕了個正著。」

向菲律賓歸還資金的過程

在馬可斯資金被凍結之後，隨之而來的是一場長達數年的司法協助程序，菲律賓方面在此過程中對這位被推翻的前總統的資產提出了權利主張。馬可斯家族，以及當時存放大部分被凍結資產的瑞士信貸銀行和瑞士聯合銀行，則以一連串的上訴手段讓整個程序步步維艱。

1991年，菲律賓首次收到相關銀行文件；1995年8月，負責司法協助的調查法官出乎意外地下令，將凍結資金轉入菲律賓一家銀行的被封鎖帳戶中。

1997年底，瑞士聯邦法院作出具有里程碑意義的裁決，允許將這些資金提前返還給菲律賓，並要求菲律賓就人權受害者的賠償情況向瑞士回饋。 1998年6月，約6.83億美元被匯往馬尼拉；最後一筆約1000萬美元則於2009年初支付。

1979年，瑞士曾拒絕凍結伊朗國王資產的要求，讓伊朗透過正常司法途徑解決爭端。時任司法部長的富格勒出面為聯邦委員會一致的決定作了解釋。所以，聯邦委員會在馬可仕事件中的大反轉令外界感到十分震驚。《新蘇黎世報》稱凍結馬科斯資產是一種「緊急剎車」與「突襲行為」，該報認為，聯邦委員會的這一決定明顯帶有失衡之嫌，並威脅到瑞士作為金融中心的法律安全性。

瑞士各大銀行也表示強烈抗議。樂伊(Leu)銀行在致聯邦委員會的一封信中稱這項決定「難以理解」。信中表示，一個法律問題被上升為政治行為，「這可能削弱人們對瑞士法律體係可靠性的信任」。瑞士銀行協會則透過一份法律意見書，進一步表達對政府處理馬可斯事件的這種方式的強烈不滿。

伊梅爾達·馬科斯有收藏鞋的愛好，據稱她的這間裝鞋的房間是世界上最大的鞋藏，擁有數千雙鞋。 Keystone / AP

國家銀行被繞過

對於動用緊急法令凍結馬可斯資產這項做法，瑞士國家銀行也非常不滿。與先前的伊朗國王資產案例不同的是，這次聯邦政府並未事先徵詢國家銀行的意見。國家銀行副行長馬克斯·盧瑟(Markus Lusser)批評道，整個過程都很草率，未作充分準備。他說，瑞士銀行成為美國向馬可斯施壓的「替罪羊」，他這麼說是暗指那些美國洩露的、含有馬科斯在瑞士帳戶資訊的文件。

然而，盧瑟在1986年4月3日國家銀行的三人董事會會議上竟也提出了一個出人意料的建議：由國家銀行與銀行委員會共同說服瑞士銀行，在外國掌權人物仍在位時就拒絕接受他們的資金。

聯邦委員會後來嘗試對處理馬可斯資金時所做出的重大改變，予以淡化。1986年9月，政府在回應瑞士人民黨的一份質詢時強調，這並不意味著政策上的根本性改變，而是出於「極為特殊的情況」下所採取的特別做法。聯邦委員會也表示，銀行保密制度在任何方面都未受影響。

儘管如此，馬可仕案打破的這個先例還是帶來了長期的影響。瑞士後來將這一轉變-也就是瑞士在歸還獨裁者資金方面的先鋒角色-描述為有意而為之。但外交官帕斯卡爾·貝里斯維爾(Pascale Baeriswyl)在2016年卻一語道破，她說，瑞士這一轉變「就像處女突然懷孕一般」，是化被動為主動。

新法未發揮作用

自從馬可斯案出現重大轉折以來，瑞士一直努力擺脫「獨裁者資金避風港」的名聲，但成效有限。雖然此後已歸還了超過20億美元的獨裁資金，但瑞士聯邦審計局2021年的一份報告批評道，瑞士往往過早做出太多承諾。多個案例顯示，想要讓這些獨裁資金真正惠及受影響國的民眾，如何具體執行返還程序往往是一大挑戰。

例如，在1986年被推翻的海地獨裁者讓-克洛德·杜瓦利埃(Jean-Claude Duvalier)的案例中，被沒收的1000萬美元資金至今仍未找到合適的用途。在阿拉伯之春期間一系列透過緊急法令實施凍結措施之後，聯邦委員會和議會制定了處理獨裁者資產凍結與返還的正式法律條款。該法於2016年生效，但迄今基​​本未發揮作用。 2014年烏克蘭總統維克多·亞努科維奇(Wiktor Janukowytsch)被推翻後凍結的1.3億瑞郎資金，相關程序至今仍在進行中。

(編輯：Benjamin von Wyl，編譯自德文：楊煦冬/dh，繁體校稿：盧品妤)