瑞士如何冻结费迪南德·马科斯的资金

费迪南德·马科斯和他的妻子伊梅尔达拥有许多财富，这张照片摄于1972年马尼拉，照片中还有他们的孩子小费迪南德、伊梅和伊莲娜。 Keystone / AP

40年前，瑞士联邦委员会果断冻结了菲律宾前总统马科斯在瑞士银行的巨额资产。这一决定不仅改变了瑞士在国际舞台上处理独裁者资产的方式，也引发政府、银行与央行之间的震荡与争议。从慌乱的电话通知，到快速决断，再到漫长而复杂的资产返还程序，马科斯案意外成为瑞士金融和外交史上的分水岭。

1986年3月24日，在瑞士首都伯尔尼，原本看上去是一个很平常的日子-这是瑞士议会春季会议结束后的第一个星期一。只有在联邦大厦和伯尔尼市政厅里显得格外忙碌，因为芬兰总统毛诺·科伊维斯托(Mauno Koivisto)当天将出席联邦委员会为他举办的欢迎仪式和国宴。

就在这时，原瑞士信贷机构(SKA，现已不复存在的瑞士信贷银行的前身)的首席法律顾问紧急地拨通了瑞士联邦银行委员会-也就是当时的瑞士银行业监管机构的内线电话。

这名银行高管告诉监管机构，当时已逃往美国的费迪南德·马科斯正通过一名代理人试图从瑞士信贷机构提取一大笔资金。如果联邦不予以阻止，这笔钱将在第二天被转给马科斯的白手套账户。

瑞士遭批评

就在瑞士信贷机构打出紧急电话的三天前，联邦银行委员会刚刚发布了一份新闻稿，该新闻稿称，接收或提取马科斯家族资产时，必须执行更高级别的尽职审查。在此之前，美国媒体基于查获的文件披露，逃亡到夏威夷的马科斯在其20年统治期间已将数十亿美元转往海外-其中大部分流向瑞士银行。

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联邦银行委员会马上采取措施，阻止了借助银行保密制度而进行的隐匿转账行为。当时，有些代理人和律师常常利用他们的职业保密权来隐瞒真正资产所有者的身份-这一漏洞直到1991年才被瑞士相关机构堵上。

随着反洗钱法规在瑞士的推进，银行在处理独裁者资产方面的尽职义务逐步加强。

1986年3月24日这天下午，联邦大厦进入紧急状态。银行委员会的副主席出于对瑞士声誉的担忧，向外交部通报了情况。而外交部当时正忙于接待芬兰总统的国事访问。于是，外交部与经济部中地位最高的两位官员-爱德华·布伦纳(Edouard Brunner)和科尔内利奥·索马鲁加(Cornelio Sommaruga)紧急碰头商议对策。

两人一致认为：必须阻止马科斯的资金被转走。他们达成共识：联邦委员会应该立即凭借瑞士宪法赋予的紧急权力，为维护国家外交利益采取行动。但因当时正在准备国宴，无法召开正式会议。

这时，布伦纳的临场发挥能力起了关键作用，在他夫人的协助下，索马鲁加成功延长了国宴前的迎宾仪式，使布伦纳有机会把七位联邦委员聚集在一起。仅用了短短五分钟，站着开了一个简短会议，联邦委员会决定动用”总统令”(Präsidialverfügung)批准冻结马科斯资产。随后经济部长库尔特·富格勒(Kurt Fugler)对两位国务秘书调侃道：“这次算是被你们逮了个正着。”

向菲律宾归还资金的过程

在马科斯资金被冻结之后，随之而来的是一场长达数年的司法协助程序，菲律宾方面在此过程中对这位被推翻的前总统的资产提出了权利主张。马科斯家族，以及当时存放大部分被冻结资产的瑞士信贷银行和瑞士联合银行，则以一连串的上诉手段让整个程序步步维艰。

1991年，菲律宾首次收到相关银行文件；1995年8月，负责司法协助的调查法官出乎意外地下令，将冻结资金转入菲律宾一家银行的被封锁账户中。

1997年底，瑞士联邦法院作出具有里程碑意义的裁决，允许将这些资金提前返还给菲律宾，并要求菲律宾就人权受害者的赔偿情况向瑞士反馈。1998年6月，约6.83亿美元被汇往马尼拉；最后一笔约1000万美元则于2009年初支付。

1979年，瑞士曾拒绝冻结伊朗国王资产的要求，让伊朗通过正常司法途径解决争端。时任司法部长的富格勒出面为联邦委员会一致作出的这一决定作了解释。所以，联邦委员会在马科斯事件中的大反转令外界感到十分震惊。《新苏黎世报》称冻结马科斯资产是一种“紧急刹车”与“突袭行为”，该报认为，联邦委员会的这一决定明显带有失衡之嫌，并威胁到瑞士作为金融中心的法律安全性。

瑞士各大银行也表示强烈抗议。乐伊(Leu)银行在致联邦委员会的一封信中称这一决定“难以理解”。信中表示，一个法律问题被上升为政治行为，“这可能削弱人们对瑞士法律体系可靠性的信任”。瑞士银行协会则通过一份法律意见书，进一步表达对政府处理马科斯事件的这种方式的强烈不满。

伊梅尔达·马科斯有收藏鞋的爱好，据称她的这间装鞋的房间是世界上最大的鞋藏，拥有数千双鞋。 Keystone / AP

国家银行被绕过

对于动用紧急法令冻结马科斯资产这一做法，瑞士国家银行也非常不满。与之前的伊朗国王资产案例不同的是，这次联邦政府并未事先征询国家银行的意见。国家银行副行长马克斯·卢瑟(Markus Lusser)批评道，整个过程都很草率，未作充分准备。他说，瑞士银行成为美国向马科斯施压的“替罪羊”，他这么说是暗指那些美国泄露的、含有马科斯在瑞士账户信息的文件。

然而，卢瑟在1986年4月3日国家银行的三人董事会会议上竟也提出了一个出人意料的建议：由国家银行与银行委员会共同说服瑞士银行，在外国掌权人物仍在位时就拒绝接受他们的资金。

联邦委员会后来尝试对处理马科斯资金时所做出的重大改变，予以淡化。1986年9月，政府在回应瑞士人民党的一份质询时强调，这并不意味着政策上的根本性改变，而是出于“极为特殊的情况”下所采取的特别做法。联邦委员会还表示，银行保密制度在任何方面都未受影响。

尽管如此，马科斯案打破的这个先例还是带来了长期的影响。瑞士后来将这一转变-也就是瑞士在归还独裁者资金方面的先锋角色-描述为有意而为之。但外交官帕斯卡尔·贝里斯维尔(Pascale Baeriswyl)在2016年却一语道破，她说，瑞士这一转变“就像处女突然怀孕一般”，是化被动为主动。

新法律未发挥作用

自马科斯案例出现重大转折以来，瑞士一直努力摆脱“独裁者资金避风港”的名声，但成效有限。虽然此后已归还了超过20亿美元的独裁资金，但瑞士联邦审计局2021年的一份报告批评道，瑞士往往过早作出过多承诺。多个案例显示，想要让这些独裁资金真正惠及受影响国的民众，如何具体执行返还程序往往是一大挑战。

例如，在1986年被推翻的海地独裁者让-克洛德·杜瓦利埃(Jean-Claude Duvalier)的案例中，被没收的1000万美元资金至今仍未找到合适的用途。阿拉伯之春期间一系列通过紧急法令实施冻结措施之后，联邦委员会和议会制定了处理独裁者资产冻结与返还的正式法律条款。该法于2016年生效，但迄今基本未发挥作用。2014年乌克兰总统维克多·亚努科维奇(Wiktor Janukowytsch)被推翻后冻结的1.3亿瑞郎资金，相关程序至今仍在进行中。

(编辑：Benjamin von Wyl，编译自德文：杨煦冬/dh)