Enteignen statt einfrieren: Geht das in der Schweiz?

«Russische Vermögenswerte müssen gefunden und beschlagnahmt oder eingefroren werden», forderte der ukrainische Präsident Wolodimir Selenski in einer Onlineansprache anlässlich des World Economics Forums (WEF) in Davos. © Keystone / Laurent Gillieron

Viele westliche Länder haben Vermögenswerte von russischen Machthabern eingefroren. Einige diskutieren nun, einen Schritt weiter zu gehen und diese Mittel teilweise zu enteignen, um sie für den Wiederaufbau der Ukraine zu verwenden. Auch in der Schweiz kursieren entsprechende Ideen.

“Russische Vermögenswerte müssen gefunden und beschlagnahmt oder eingefroren werden”, forderte der ukrainische Präsident Wolodimir Selenski im Mai in einer Onlineansprache anlässlich des World Economics Forums (WEF) in Davos. “Das ist natürlich nicht einfach. Aber wenn wir das tun, wird die Idee, Russland zu kopieren, für jeden Aggressor seinen Reiz verlieren.”

Selenskis Worte stossen auf offene Ohren. In den USA verabschiedete das Repräsentantenhaus bereits im April einen Gesetzesentwurf, der den Präsidenten Joe Biden auffordert, die eingefrorenen Vermögenswerte der Oligarchen zu enteignen und die Mittel für militärische und humanitäre Hilfe in der Ukraine zu verwenden. Zwar ist ein solcher Entwurf nicht bindend, aber er spiegelt immerhin eine überparteiliche Forderung an den Präsidenten.

In der EU schlug die Europäische Kommission neue strengere Vorschriften für die Abschöpfung und Einziehung von Vermögenswerten von Oligarchen vor. Sie betrachtet das Verstecken von Vermögenswerten als Straftat und erlaubt die Einziehung und den Verkauf von Vermögenswerten. Laut der “Neuen Zürcher Zeitung” gab EU-Justizkommissar Didier Reynders seiner Erwartung Ausdruck, dass sich die Schweiz dem Schritt ebenfalls anschliesst.

Motion im Schweizer Parlament

In der Schweiz gibt es noch keine offizielle Position zur Frage der Enteignung. Bundespräsident Ignazio Cassis sagte am WEF vor Journalist:innen: “Das ist eine globale Frage, und die Schweiz wird ihre Antwort zu gegebenem Zeitpunkt geben.”

Allerdings hat die Sozialdemokratische Fraktion einen Vorstoss im Nationalrat, der grossen Parlamentskammer, eingereicht. Der Vorstoss fordert die Regierung auf, die gesetzlichen Grundlagen zu erarbeiten, um Gelder von sanktionierten Personen einziehen zu können.

Enteignung ist nach geltendem Recht nicht möglich

Das Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen SanktionenExterner Link (Embargogesetz), das die Grundlage für die Sanktionen der Schweiz gegen Russland bildet, sieht keine Einziehung von Vermögenswerten vor. Durch das Einfrieren von Vermögenswerten wird das Eigentum nicht übertragen, sondern es werden Transaktionen untersagt. Das bedeutet, dass eine Immobilie weder vermietet noch verkauft werden kann, der Eigentümer aber in der Immobilie bleiben kann. Eingefrorene Vermögenswerte können vom Eigentümer wieder frei genutzt werden, sobald die Sanktionen aufgehoben werden oder der Vermögenswert von der Sanktionsliste gestrichen wird.

Das Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter PersonenExterner Link (Potentatengesetz), das die Beschlagnahmung der Vermögenswerte von Diktatoren regelt, trat 2016 in Kraft. Es sieht jedoch vor, dass die beschlagnahmten Vermögenswerte an die Bürger:innen des betreffenden diktatorischen Staates zurückgegeben werden sollen. 

Auf diesem Gesetz basierend hat der Bundesrat beschlossen, ein Verwaltungsverfahren zur Einziehung von Vermögenswerten der ukrainischen Potentaten einzuleiten, die nach der ukrainischen Revolution vom Februar 2014 in der Schweiz gesperrt wurden. Das Gesetz erlaubt jedoch nicht, das Vermögen russischer Oligarchen einzuziehen und in die Ukraine zu transferieren.

Quelle: Staatssekretariat für Wirtschaft SECO

Die Motion wird frühestens in der Herbstsession im September behandelt. Doch selbst wenn sie angenommen wird, würde das eigentliche Gesetzgebungsverfahren voraussichtlich mehrere Jahre dauern.

Hohe Hürden für Enteignung

Möglich wäre ein entsprechendes Gesetz unter gewissen Bedingungen, wie Fabian Teichmann, ein auf internationales Recht spezialisierter Rechtsanwalt, gegenüber SWI swissinfo.ch erklärt: Die individuellen Eigentumsrechte sind im Artikel 26 der Schweizerischen Bundesverfassung verankert, und jede Einschränkung dieser Rechte muss “einem legitimen, genügenden öffentlichen Interesse dienen”. Zu beachten sei, dass “aufgrund der grossen Tragweite einer Einziehung die Anforderungen an die gesetzlichen Grundlagen besonders hoch” wären.

Eine andere Möglichkeit wäre, dass die internationale Gemeinschaft ein internationales Abkommen vereinbart und die Schweiz dieses ratifiziert. Gemäss Teichmann würde dies “nicht grundsätzlich” gegen das Schweizer Prinzip der Neutralität verstossen.

“Die Schweiz wird eine Bananenrepublik”

Der Finanzplatz Schweiz wäre durch die Enteignungen russischer Oligarchenvermögen stark betroffen. Ein bedeutender Teil dieser heute eingefrorenen Vermögen liegt auf den Konten der Banken.

Dennoch ist die Finanzindustrie zurückhaltend mit einer Stellungnahme. Der Branchenverband der Banken, die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg), sagte lediglich, man hätte die Motion zur Kenntnis genommen und halte sich strikt an alle geltenden Gesetze und Massnahmen. Die Vereinigung Schweizerischer Privatbaken schrieb, “es würde überraschen, wenn die Eigentums- und Verfahrensrechte in der Schweiz nicht respektiert werden”. Eine Entscheidung des Parlaments zugunsten der Einziehung von Guthaben würde sich “zweifellos langfristig auf das Vertrauen in die Schweiz und damit auf die Glaubwürdigkeit des Finanzplatzes auswirken”.

Auch Peter V. Kunz, Direktor des Instituts für Wirtschaftsrecht an der Universität Bern, warnt, dass die Einführung von Enteignungsverfahren nicht nur den Schweizer Finanzplatz, sondern für die gesamte Schweiz nachteilig wäre: “Ein wichtiger Standortvorteil der Schweiz ist ihre Rechtsstaatlichkeit, und der Vorschlag der SP-Motion würde die Schweiz zu einer Bananenrepublik machen.”

In einem Rechtsstaat sei es wesentlich, dass eine Person, deren Eigentum enteignet wird, dafür entschädigt wird. Doch genau das solle in diesem Fall nicht geschehen. Der Nachweis der illegalen Aktivitäten der Oligarchen dürfte gemäss Kunz zudem viele Jahre in Anspruch nehmen, was wiederum die Verwendung der eingezogenen Gelder zugunsten der Ukraine erschweren würde.

Sollte die Schweiz ohne internationale Absprache mit Enteignungen vorpreschen, wäre dies besonders schlecht, ist Kunz überzeugt. Er erinnert an den Vertrauensverlust, als die Schweiz vor einem Jahrzehnt im Steuerstreit mit den USA Kundendaten an die USA weitergab, und verwies auf das erschütterte Vertrauen in den Rechtsstaat. “Das sollte jetzt nicht wiederholt werden.”

Was machen die anderen?

Für Nora Meier, Geschäftsführerin der Swiss School of Public Governance an der ETH Zürich, ist die Frage der internationalen Einbettung einer allfälligen Enteignung ebenfalls zentral: “Es hängt davon ab, was der Rest der Welt – insbesondere die USA, die EU und Grossbritannien – diesbezüglich entscheidet.” Wenn alle, vor allem die grossen Finanzplätze, ihren eigenen nationalen Gegebenheiten entsprechend, mitziehen würden, dürfte es auch weniger Umgehungsmöglichkeiten geben, sagt Meier.

Zum andern käme es darauf an, inwiefern die Einziehung von Vermögenswerten von sanktionierten russischen Oligarchen für den Wiederaufbau der Ukraine als Spezialfall definiert werden könnte. Wenn dies gelänge, “wäre die rechtlich abgestützte Einziehung auf genau diesen Fall limitiert, was dementsprechend die Auswirkung auf den Finanzplatz auch einschränken würde.”

(Editiert von Reto Gysi von Wartburg)