Способствует ли нейтралитет миру? Швейцария и её «добрые услуги»

Как отмечает швейцарский историк Лилиане Штадлер, сам по себе нейтралитет ещё не способствует установлению мира. Исторический опыт показывает, что нейтралитет не является ни необходимым, ни достаточным условием для успешного предоставления в рамках вооружённых конфликтов так называемых «добрых услуг» (посредничество и миротворчество. — Прим. ред. рус.).

В самой Швейцарии нередко предполагается наличие прямой причинно-следственной связи между статусом постоянного нейтралитета и способностью этого государства оказывать «добрые услуги». Этот аргумент регулярно звучит и в нынешней общественно-политической дискуссии о так называемой «народной законодательной инициативе по нейтралитету», которая будет вынесена на всенародный референдум в 2026 году.

Полномасштабное вторжение России в Украину в 2022 году придало новый импульс международным дискуссиям о понятии нейтралитета и стало причиной пересмотра традиционно нейтральными государствами своих внешнеполитических ориентиров. В итоге, например, Финляндия и Швеция приняли решение о вступлении в НАТО. На этом фоне Швейцария и сегодня все ещё воспринимается как страна, которая дольше других и наиболее последовательно придерживается политики нейтралитета. Тем не менее война в Украине вызвала и внутри самой Швейцарии оживлённую общественно-политическую дискуссию о будущем статуса нейтралитета.

В ответ на решение Федерального совета (правительства Швейцарии) поддержать санкции Европейского союза против России инициативный комитет, состоящий из представителей общественной ассоциации Pro Schweiz, запустил в ноябре 2022 года так называемую «народную законодательную инициативу по вопросу о швейцарском нейтралитете». Этот политико-правовой проект предусматривает включение в текст федеральной Конституции Швейцарии формального определения нейтралитета, основанного на следующих положениях: нейтралитет Швейцарии должен быть объявлен вечным и вооружённым; участие страны в военных и оборонных союзах, а также в многосторонних санкциях должно быть исключено. При этом предполагается подчёркивать особую роль Швейцарии как нейтрального посредника в межгосударственных вооружённых конфликтах.

Понятие «добрых услуг» в швейцарском внешнеполитическом контексте охватывает совокупность мер, которые государство, международная организация или негосударственный субъект могут принять в качестве нейтральной третьей стороны для содействия мирному урегулированию вооружённого конфликта. К числу таких мер относятся организация и сопровождение мирных переговоров, выполнение мандатов по представительству интересов государств, официально разорвавших между собой дипломатические отношения, а также посреднические функции. С исторической точки зрения к «добрым услугам» относят и участие в арбитражных процедурах.

Международная репутация Швейцарии как государства, предоставляющего «добрые услуги», сформировалась в 19 и 20 веках прежде всего благодаря её деятельности по представительству интересов государств, разорвавших между собой дипломатические отношения, а не за счёт посредничества в мирных переговорах. На протяжении десятилетий Швейцария представляла взаимные интересы таких государств, обеспечивая поддержание открытых каналов дипломатического взаимодействия. Во время Первой мировой войны Швейцария выполняла 36 подобных мандатов, а во Второй мировой их количество значительно увеличилось.

Показательным примером служит участие Швейцарии в представительстве интересов государств на Корейском полуострове после окончания Корейской войны 1950–1953 годов. Тогда Швейцария совместно со Швецией, Чехословакией и Польшей взяла на себя наблюдательские и посреднические функции на внутренней границе Кореи. Этот швейцарский мандат действует по сей день. В период холодной войны Швейцария также сосредоточила свою деятельность преимущественно на выполнении представительских функций и на предоставлении гуманитарной помощи.

Противоречивые итоги

С исторической точки зрения итоги посреднической деятельности Швейцарии в отношениях между враждующими сторонами остаются весьма противоречивыми. В глобальном масштабе активное посредничество в качестве инструмента мирного урегулирования стало широко распространённым явлением преимущественно в послевоенный период, начиная с 1945 года. Но первый опыт Швейцарии в этой сфере во время так называемого Суэцкого кризиса 1956 года завершился неудачей. Тогда Швейцария предприняла попытку урегулировать агрессивную войну Франции и Великобритании против Египта посредством организации на своей территории мирных переговоров. Однако это предложение было отклонено всеми сторонами конфликта, а также Организацией Объединённых Наций, членом которой Швейцария на тот момент не являлась.

В 1961 году Швейцария добилась заметного дипломатического успеха, активно содействуя проведению в городе Эвиан мирных переговоров между Францией и Алжиром. Эти переговоры завершились в 1962 году подписанием соглашений, обеспечивших Алжиру независимость от Франции. Дальнейшие попытки Швейцарии содействовать мирному урегулированию, включая инициативы в контексте кризиса с захватом заложников в Иране в 1979 году и Фолклендского конфликта между Великобританией и Аргентиной в 1982 году, вновь были отвергнуты конфликтующими сторонами. В 1991 году, после вывода советских войск из Афганистана, Швейцария предприняла посреднические усилия между афганским режимом и силами моджахедов. Однако уже в 1992 году этот режим пал после отставки президента Афганистана Мохаммада Наджибуллы, что фактически свело эти усилия на нет.

С точки зрения исторического анализа именно 1990-е годы рассматриваются как период, когда «добрые услуги» Швейцарии в области посредничества по-настоящему набрали обороты. Так, в 1991 году, на фоне войны в Персидском заливе, Швейцария стала принимающей стороной встречи на высшем уровне между госсекретарём США (министром иностранных дел. — Прим. ред.) Джеймсом Бейкером и министром иностранных дел Ирака Тариком Азизом. В дальнейшем швейцарский дипломат Эдуард Бруннер, ранее занимавший должность статс-секретаря (первый замминистра. — Прим. ред. рус.), был назначен Специальным представителем ООН по ближневосточному урегулированию. Его преемник Клаус Якоби принимал участие в переговорах по балканскому конфликту между президентом Сербии Слободаном Милошевичем и президентом Хорватии Франьо Туджманом.

В период с 2000 по 2018 год Швейцария официально участвовала примерно в двадцати международных посреднических инициативах. Среди них — процессы урегулирования в Судане, Непале, Сирии, Колумбии, а также переговоры по иранской ядерной программе, проходившие в Лозанне с 2008 по 2015 год. В 2014 году в качестве страны, председательствующей в Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), Швейцария возглавила так называемую Трёхстороннюю контактную группу по Украине. В последующие годы Швейцария также принимала участие в реализации мирных инициатив в Тунисе, Мьянме, Зимбабве и Мозамбике. Тем не менее окончательные итоги швейцарских «добрых услуг» остаются противоречивыми, поскольку далеко не все из этих инициатив завершились устойчивым мирным урегулированием.

Другие акторы в сфере посредничества

Ограниченные результаты посреднических усилий Швейцарии объясняются не столько недостаточной активностью официального Берна, сколько высокой степенью сложности самих конфликтов. Кроме того, Швейцария уже давно не является единственным государством, предоставляющим «добрые услуги». В урегулировании международных конфликтов активно участвуют как международные организации, так и другие нейтральные государства, а также, что особенно характерно для последних лет, всё чаще страны, формально не обладающие нейтральным статусом.

Так, в 2021 году Швейцария организовала встречу на высшем уровне между тогдашним президентом США Джо Байденом и президентом России Владимиром Путиным. Однако ключевые переговоры о выводе американских войск из Афганистана в том же году проходили в Катаре. В 2022 и 2024 годах Швейцария инициировала проведение двух международных конференций, посвящённых войне России против Украины. При этом сами прямые переговоры между Россией и Украиной до настоящего времени проходили в Турции и Саудовской Аравии. В период первого президентства Дональда Трампа Соединённые Штаты также предпринимали самостоятельные дипломатические инициативы, направленные на поиск путей мирного урегулирования.

В то же время в 2023 году ключевую роль в восстановлении дипломатических отношений между Ираном и Саудовской Аравией сыграло посредничество Китая. Эти примеры подтверждают, что исторический опыт не позволяет выявить устойчивую и убедительную причинно-следственную связь между статусом нейтралитета и степенью эффективности предоставления «добрых услуг». С научно-исторической точки зрения нейтралитет лишь в отдельных случаях оказывался определяющим фактором при реализации представительских мандатов или при организации результативных мирных переговоров.

Вместе с тем «добрые услуги» Швейцарии традиционно пользуются позитивной международной репутацией, а опыт, накопленный в этой области МИД, является довольно значительным. Все эти обстоятельства свидетельствуют о целесообразности дальнейшего активного участия Швейцарии в предоставлении «добрых услуг». Если же «народная законодательная инициатива по нейтралитету» будет одобрена на референдуме, то такое решение будет обусловлено прежде всего стремлением народа сохранить традиционный образ нейтралитета в качестве несущего элемента национальной идентичности, а не степенью фактической эффективности политики нейтралитета в качестве инструмента содействия миру.