美国是如何通过对外援助提升影响力的？
许多人将美国的对外政策总结为“胡萝卜加大棒”，那么其中“最可口”的胡萝卜就要数“粮食援助”了。虽然特朗普已决定抛弃这根“胡萝卜”，但纵观历史，它可是起过大作用的。
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美国总统特朗普已举起大棒对美国国际开发署(USAID)进行重组，这意味着美国已放弃用人道主义援助撬动全球影响力的既有方针。但撼动了这一外交支柱，华盛顿的自身利益也有可能受损。
特朗普2.0政府对美国负责国际发展援助的组织USAID“拿起了手术刀”，这也凸显全球出人道主义部门对于美国资金的高度依赖。
一夜之间，全球众多人道主义援助项目-无论是联合国的、国际和各国非政府组织的，还是地方政府的，都变得岌岌可危。
本文是三篇系列报道中的最后一篇。该系列探讨了在美国及重要的西方捐助国减少或取消捐款后，人道主义援助的未来发展。第一篇研究了预算削减是如何对当地的人道主义工作产生影响的。第二篇则探讨了新兴经济体及私营部门填补资金缺口的可能性。
在目前正遭受世界上最严重危机的苏丹，逾50万人即将挨饿。而在也门，大约22万流离失所的人也可能无法再获得医疗服务。
在削减援助之前(目前具体数额仍不清楚)，美国独自承担了全球40%的人道主义援助资金，远超第二大捐助国德国所占的8%。
“这一比例显示出美国在20世纪地缘政治中的地位，”日内瓦人道主义研究中心的Valérie Gorin解释说。为了深入了解这一影响力的产生过程，我们必须追溯到1914年的第一次世界大战。
粮食援助之父赫伯特胡佛
比利时在被德国占领时曾遭受严重饥荒，美国成立了一个援助委员会，用以向比利时民众分发食品包(译者注：这类援助会最初的目的其实是为了帮助滞留在欧洲的美国侨民回国)。该委员会由赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)领导，后来他成为了美国总统。
一战后胡佛于1919年成立了美国救济管理局(简称：ARA)，它是美国国际开发署的前身之一。这一从事粮食援助的组织起初分发的是美国军队在战争期间未分给士兵的剩余口粮。
1921年美国救济管理局在面临严重饥荒的苏俄展开活动。Gorin说：“那时的问题在于，是否应帮助共产主义统治下的人民，特别是如何将粮食援助作为一种武器对抗共产主义。”
后来美国还提供了产量过剩的小麦及农业机械。曼彻斯特大学的Bertrand Taithe教授认为：其目的无非是树立一个无私的国家形象，展示资本主义模式的优越性，并促进美国经济的发展。
以援助对抗共产主义
“美国人利用人道主义援助来赢得人心。这并非出于无私的团结之举，而是美国外交的一种手段，”Gorin说。
这一目标在冷战期间得到明确体现。1961年时任美国总统的约翰·肯尼迪成立了美国国际开发署，并对他的新员工说：”因为我们不想向许多自由受到威胁的地区派遣美国军队，所以我们派你们去，”《金融时报》如此报道。
其理念很简单：贫困是滋生共产主义的温床，因此美国决定以此为契机插手，Gorin说。
这位研究人员指出：“粮食援助有助于美国在共产主义已站稳脚跟的地方获得影响力。此外，在那些需要巩固、以充当东西方阵营之间缓冲堡垒的地区，粮食援助也应发挥作用。” 尤其在亚洲和非洲那些在去殖民化进程中诞生的新兴国家。
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大型非政府组织的诞生
冷战期间美国的大型非政府国际组织如援外合作社(CARE)、救助儿童会(Save the Children)以及国际救援委员会(IRC)都得到了长足发展。它们受益于大量的政府资助，这也让它们与政府保持着(有时是紧密的)联系。
“我们观察到这些非政府组织的目标似乎与美国外交政策的目标相匹配，”Taithe说。这既是因为非政府组织在资金上对政府的依赖，也因为同一时期 “许多人在逃离极权主义。那些向往、追求自由的人，正在逐步靠近帮助他们的人”。
这种“接近”在1955-1975年越战期间表现得尤为明显。大多数的美国非政府组织只在得到华盛顿军事及经济支持的南越展开活动，而不在由共产主义政权控制的北越。然而随着冲突持续的时间越长，人道主义行动者就越质疑这种“接近”。
“一些对这场战争的目标和手段都不认可的和平主义组织，越来越多地与美国政府拉开了距离，”Taithe解释说。例如援外合作社和美国的乐施会(Oxfam America)，它们都在重新审视与美国国际开发署的合作关系。
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一种“军事-人道主义干预”
在接下来的几十年里，美国在阿富汗、伊拉克等地的军事干预行动，往往伴随着包括食品和医疗供应在内的人道主义援助。这既是为了稳定被占领地区，也是为了提升美国所支持政权的合法性。
“人们说这是一种军事-人道主义干预，这其实混淆了概念，”Gorin说：“人道主义援助成为了一种向某些国家强加民主诉求的手段。”
2001年美国入侵阿富汗之初，国务卿科林鲍威尔(Colin Powell)在一次讲话中明确表示，非政府组织是美国军事行动中的关键要素，并将它们称为 “力量倍增器” 和 “我们战斗部队的重要组成部分” 。
这一说辞完全违背了人道主义的中立、独立原则，受到该领域非政府组织的猛烈抨击。无国界医生组织(MSF)强调，这是在拿员工的安全冒险，并为他们接触平民造成困难。那段时间非政府组织成为多起恐怖袭击的目标，其中最著名的是2003年在巴格达联合国办事处门前发生的卡车炸弹爆炸事件。
Taithe说：“非政府组织要保持自身的独立性，并不能总遵守美国政府的资助承诺。”
影响力的丧失
“美国一直在利用人道主义援助来结交新朋友、维护现有的关系，并扩大其影响力，”Taithe总结道。
特别在医疗卫生等一些领域，美国的援助曾获得广泛赞誉，并提升了美国在全世界的影响力。例如乔治·布什总统在2003年启动的 “防治艾滋病紧急救援计划(简称：PEPFAR)拯救了数百万人的生命，特别在非洲。但如今该项目的未来岌岌可危，许多一直由美国国际开发署资助的项目也同样面临危机。
欲了解更多有关美国削减资金的影响，尤其是对妇女和艾滋病项目的影响，请收听我们最新一期的播客”Inside Geneva”(英)。
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国际日内瓦
在特朗普“让美国再次伟大” 的计划框架内，对外援助被描述为一种低效、昂贵且受左翼控制的工具。尽管人们预料到他会攻击美国国际开发署，但其削减援助的速度和规模仍令人惊讶。这位共和党人声称将专注于美国的直接利益，但在Taithe看来，这样的攻击主要是一项“意识形态上的决定”。
“这将对美国的利益产生负面影响，无论是对内-因为援助在很大程度上是对农业的间接支持；还是对外-这意味着美国在明显丧失世界影响力。”
(编辑：Virginie Mangin/sj，编译自德语：宋婷/gj)
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