Как США использовали гуманитарную помощь в роли «мягкой силы»

Президент Джон Ф. Кеннеди подписывает 3 ноября 1961 года Закон о внешней помощи (Foreign Assistance Act) — правовую основу для создания Агентства США по международному развитию (USAID). Abbie Rowe. White House Photographs. John F. Kennedy Presidential Library and Museum, Boston

Ликвидировав Агентство США по международному развитию (USAID), Трамп отказался от прежней стратегии: использовать гуманитарную помощь в качестве рычага влияния в мире. Изъяв этот краеугольный камень из основания национальной дипломатии, Вашингтон рискует нанести ущерб своим же собственным интересам.

Решение второй администрации Трампа о роспуске USAID ясно показало, насколько мировой гуманитарный сектор зависел от финансирования со стороны США. В одночасье программы целого ряда гуманитарных структур — организаций ООН, международных и национальных НПО, а также местных властей — по всему миру оказались в состоянии глубокого кризиса. В Судане, где сейчас разворачивается серьезный гуманитарный кризис, более полумиллиона человек рискуют остаться без продовольствия. А в Йемене около 220 000 вынужденных переселенцев могут лишиться медицинской помощи.

До этой волны сокращений финансирования, масштабы которых по-прежнему остаются неясными, США финансировали примерно 40% всей мировой гуманитарной помощи. Это значительно больше доли второго по объёму донора, Германии, чья доля составляет лишь 8%. «Эта цифра отражает положение США в геополитике 20 века», — объясняет Валери Горин (Valérie Gorin) из Женевского центра гуманитарных исследований (Geneva Centre of Humanitarian Studies). Чтобы понять истоки этого влияния, необходимо вернуться к событиям Первой мировой войны и революции в России.

Герберт Гувер: основатель системы международной продовольственной помощи

Во время Первой мировой войны, когда оккупированная Германией Бельгия переживала тяжёлый продовольственный кризис, США создали специальную комиссию по оказанию помощи этой стране — она обеспечивала доставку продовольственных пайков населению. Руководил этой миссией Герберт Гувер, будущий президент США.

После войны, в 1919 году, Герберт Гувер основал Американскую администрацию помощи (American Relief Administration, ARA) — организацию, которую можно считать предшественницей USAID. Сначала ARA занималась распределением излишков армейских продовольственных запасов, оставшихся после войны. А в 1921 году началась самая значительная глава в истории ARA: она начала работу в Советской России, где в результате большевистской политики военного коммунизма и террора разразился массовый голод.

«Главный вопрос тогда заключался в том, стоит ли помогать людям, живущим на территориях под контролем коммунистов», — объясняет Валери Горин (Valérie Gorin) из Женевского центра гуманитарных исследований. «А главное — можно ли с помощью продовольствия противостоять коммунизму?» В итоге США, направив в Россию пшеницу, которую сами производили в избытке, а также сельскохозяйственные машины, ARA спасла сотни тысяч жизнейВнешняя ссылка. Однако, по словам Бертрана Тейта (Bertrand Taithe), профессора Манчестерского университета, цель заключалась якобы лишь «в том, чтобы создать образ щедрой и бескорыстной страны, подчеркнуть преимущества капиталистической модели и одновременно простимулировать американскую экономику».

Гуманитарная помощь против коммунизма

«США используют гуманитарную помощь, чтобы влиять на умы и настроения людей. Это не жест бескорыстной солидарности, а инструмент американской внешней политики», — говорит Валери Горин. Эта цель была, по ее словам, правда, открыто озвучена в таком формате только в годы холодной войны. В 1961 году президент Джон Ф. Кеннеди создал Агентство США по международному развитию (USAID). Обращаясь к его первым сотрудникам, он заявил (по крайней мере так его цитирует Financial Times): «Поскольку мы не хотим направлять американские войска в регионы, где под угрозой находится свобода, мы отправляем туда вас».

Как отмечает Валери Горин, логика была предельно простой: бедность создаёт благоприятную почву для коммунизма, и именно поэтому США решили вмешаться, оказывая гуманитарную поддержку. «Продовольственная помощь должна была укрепить позиции США там, где усиливалось коммунистическое влияние, а также в странах, нуждавшихся в стабилизации — чтобы они могли стать своего рода щитом между Восточным и Западным блоками», — поясняет эксперт. К таким странам прежде всего относились страны «народной демократии», а также новые государства в Азии и Африке, появившиеся в результате деколонизации.

Возникновение крупных НПО

Период холодной войны стал временем создания и активного развития крупных американских международных «неправительственных» организаций, — таких как CARE, Save the Children или Международный комитет спасения (IRC). Эти организации получали масштабное государственное финансирование, что нередко сопровождалось — иногда весьма тесными — связями с властными интересами и в конечном итоге с правительством.

«Мы наблюдаем определённое сближение целей НПО и задач внешней политики США», — говорит Бертран Тейт (Bertrand Taithe). Это сближение обусловлено не только финансовой зависимостью этих организаций от государства, но и политическим контекстом той эпохи: «Многие люди тогда бежали от тоталитарных режимов. Поэтому возникал естественный альянс между сторонниками свободы, теми, кто к ней стремился, и теми, кто им помогал».

Такое взаимопроникновение стало особенно заметным в годы войны во Вьетнаме (1955–1975). Большинство американских НПО работали исключительно в Южном Вьетнаме, который получал военную и экономическую поддержку от Вашингтона, в то время как Северный Вьетнам находился под контролем коммунистической власти. Однако по мере затягивания конфликта всё больше гуманитарных организаций начинали ставить под сомнение целесообразность своей близости к американскому правительству.

«Неправительственные структуры с пацифистской позицией, не разделявшие ни целей, ни методов войны, всё чаще дистанцировались от правительства США», — поясняет Бертран Тейт. Так, например, CARE и Oxfam America пересмотрели формат своего сотрудничества с USAID.

Военно-гуманитарные миссии

В последующие десятилетия военные операции США, — в частности в Афганистане и Ираке, — также сопровождались активностью в гуманитарной области: поставками продовольствия, медикаментов, а также другими формами помощи. Целью было обеспечение стабильности на контролируемых США территориях и укрепление легитимности поддерживаемых Вашингтоном правительств.

«Это пример так называемой военно-гуманитарной интервенции, при этом границы между понятиями всё чаще размывались, — отмечает Валери Горин. — Гуманитарная помощь превращается в способ продвижения в тех или иных регионах мира демократической модели общественного устройства». Вошли в историю «ножки Буша» — курятина, которую США поставляли в постсоветскую Россию, снова переживавшую продовольственный кризис.

В начале военной операции США в Афганистане в 2001 году госсекретарь Колин Пауэлл в одном из выступлений прямо заявил, что НПО — это важный элемент американской стратегии. Он назвал их «множителями силы» и «составной частью нашего боевого потенциала». Такая риторика резко противоречила гуманитарным принципам нейтралитета и независимости. Организация «Врачи без границ» (MSF) предостерегала: подобные заявления ставят под угрозу жизнь сотрудников и затрудняют доступ этих структур к нуждающемуся населению. В тот период НПО стали объектами целого ряда нападений, самым известным из которых стал взрыв заминированного грузовика у здания ООН в Багдаде в 2003 году.

В результате теракта на территории представительства ООН в багдадском отеле Canal 19 августа 2003 года погибли 22 сотрудника организации — международные специалисты и иракские сотрудники. Более ста человек получили ранения. Keystone / Evan Vucci

«Гуманитарные организации пытались сохранить независимость, но не всегда могли соблюдать условия финансирования, выдвигавшиеся США», — отмечает Бертран Тейт. «Они нередко использовали гуманитарную помощь в качестве инструмента создания новых политических альянсов, поддержания существующих отношений и укрепления своего влияния», — резюмирует он.

Помощь, получившая международное признание

При этом вклад США в отдельных важных сферах, особенно в области здравоохранения, получил высокую международную оценку. Так, инициированная президентом Джорджем Бушем в 2003 году программа President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) снова спасла миллионы жизней — прежде всего в странах Африки. Сегодня будущее этой программы, как и многих других, финансируемых через USAID, вызывает серьёзные опасения.

В рамках своей политической программы «Сделаем Америку снова великой» Дональд Трамп представлял международную помощь как неэффективный, чрезмерно затратный и идеологически ангажированный инструмент. Хотя его атака на USAID была ожидаемой, масштабы и скорость сокращений стали неожиданностью даже для опытных наблюдателей и экспертов.

По словам Бертрана Тейта, несмотря на официальные заявления о «фокусе на национальных интересах», ликвидация USAID прежде всего является идеологическим выбором: «Это нанесёт ущерб интересам США — как внутренним, поскольку значительная часть гуманитарной помощи опосредованно поддерживает американское сельское хозяйство, так и внешним, поскольку такое решение означает явное сокращение масштабов американского влияния на международной арене».

Русскоязычная оригинальная версия материала подготовлена, адаптирована для целевой аудитории, выверена и научно отредактирована русскоязычной редакцией SWI / ип / нк / ап.