La majorité des cantons sera-t-elle requise pour les accords avec l’UE? La balle est dans le camp du Parlement

Le conseiller aux États Andrea Caroni souhaite que les accords avec l'UE fassent l'objet d'un référendum constitutionnel. Keystone / Alessandro Della Valle

Obtenir un oui lors du scrutin sur les Bilatérales III serait beaucoup plus difficile si la majorité des cantons était requise. Le Conseil fédéral ne la souhaite pas. Le Parlement ira-t-il contre cette décision? Le Conseil des États se prononcera jeudi sur cette première étape décisive.

Qu’est-ce que la majorité des cantons?

Selon la situation, une ou deux majorités sont nécessaires pour remporter un référendum en Suisse. La majorité du peuple est requise dans tous les cas. Il s’agit de la majorité de l’ensemble des voix exprimées.

Dans certains cas, la majorité des cantons est également nécessaire. Ce n’est pas exactement la majorité des cantons, car, à proprement parler, la Suisse compte 26 cantons, mais seulement 23 voix cantonales. Les cantons d’Obwald, de Nidwald, de Bâle-Ville, de Bâle-Campagne, d’Appenzell Rhodes-Intérieures et d’Appenzell Rhodes-Extérieures, anciennement appelés «demi-cantons», ne disposent en effet que d’une demi-voix chacun.

Un référendum requiert la double majorité, celle du peuple et celle des cantons, lorsque le vote porte sur des modifications constitutionnelles, des arrêtés fédéraux urgents ou l’adhésion à des organisations internationales.

Pourquoi la majorité des cantons existe-t-elle?

La majorité des cantons a été inscrite dans la Constitution en 1848 afin d’intégrer les cantons ruraux et catholiques dans l’État fédéral fraîchement créé. Ceux-ci avaient été les perdants de la guerre civile de 1847, au cours de laquelle ils avaient été vaincus par les grands cantons libéraux.

Afin de doter l’État fédéral suisse d’une structure aussi fédéraliste que possible, outre la majorité des cantons, un système bicaméral a été mis en place au Parlement. Il se compose de la Chambre du peuple (le Conseil national) et du Conseil des États, qui représente les cantons au Parlement.

La majorité des cantons et le Conseil des États sont donc tous deux des instruments de compensation. Ils confèrent à une minorité politique un droit de veto et davantage de poids en conséquence.

Quelles critiques sont formulées à l’égard de la majorité des cantons?

En raison de ce déséquilibre, la voix d’un Appenzellois pèse aujourd’hui cinquante fois plus que celle d’une Zurichoise. «La majorité des cantons n’est pas une question de démocratie, c’est-à-dire de majorité populaire, mais de fédéralisme, de protection des petits cantons plutôt conservateurs», explique Adrian Vatter, professeur de sciences politiques à l’Université de Berne.

D’autre part, la majorité des cantons affaiblit l’égalité démocratique. Les villes et les cantons urbains sont structurellement défavorisés par la majorité des cantons. Diverses recherches en démocratie ont établi que les femmes, les jeunes ainsi que les minorités francophone et italophone sont aussi désavantagés en termes de poids électoral.

Plus de pouvoir aux petits: sélection d’armoiries cantonales suisses. Keystone / Peter Klaunzer

Quelle différence la majorité des cantons fait-elle?

Comme la majorité des cantons accorde un poids plus important aux voix des petits cantons, elle confère généralement un avantage aux forces conservatrices, qui ont tendance à dominer dans ces cantons.

Cette règle s’est manifestée récemment lors du vote sur l’initiative pour des multinationales responsablesLien externe. La majorité du peuple a eu beau se prononcer en faveur du oui à un peu moins de 51 %, la majorité des cantons a rejeté l’initiative. Celle-ci a donc échoué.

Le nombre de bases constitutionnelles rejetées par la majorité des cantons est toutefois faible. Sur les 702 projets soumis au vote depuis 1848, seuls dix ne sont pas parvenusLien externe à franchir cet obstacle.

Mais c’est précisément sur les questions relatives à l’intégration internationale de la Suisse que la majorité des cantons revêt une importance particulière. L’adhésion à l’Espace économique européen (EEE), soumise à référendum en 1992, a ainsi été refusée par le peuple et les cantons, mais de manière beaucoup plus nette par ces derniers. Alors que la majorité du peuple s’est prononcée contre à une très faible majorité de 50,3 %, 18 cantons ont voté non et seulement cinq pour.

Les politologues Rahel Freiburghaus et Adrian Vatter ont récemment calculé quelle majorité populaire aurait été nécessaire pour franchir l’obstacle de la majorité des cantons lors de ce vote historique sur l’EEE.

«En partant de l’hypothèse réaliste que la part de oui augmente de manière identique dans tous les cantons, une majorité populaire de 59,6 % aurait été nécessaire lors du vote sur l’EEE de 1992», écrivent-ils dans une analyseLien externe.

En ce qui concerne les Bilatérales III, ils en concluent que «pour obtenir une majorité des cantons certaine, une majorité populaire qualifiée d’environ 55 % serait nécessaire.»

Pourquoi la majorité des cantons est-elle si controversée dans le cadre des Bilatérales III?

La majorité des cantons relèverait ainsi de quelque cinq points de pourcentage la barre à franchir pour les nouveaux accords avec l’UE. Compte tenu des nombreux référendums qui se sont récemment joués à très peu de choses, cela représente un monde.

Cela contribue à expliquer pourquoi la question de la majorité des cantons est devenue un combat parallèle dans le cadre des Bilatérales III. Si l’obstacle de la majorité des cantons vient s’ajouter, les accords partiront avec un handicap face aux urnes. C’est pourquoi les adversaires des accords insistent sur la majorité des cantons.

Mais si seule la majorité du peuple compte, la tâche sera plus facile pour les partisans, c’est pourquoi ils privilégient cette variante.

Outre ces considérations stratégiques, il existe toutefois aussi des arguments démocratiques concrets que partisans et opposants invoquent dans le débat.

Pourquoi le Conseil fédéral estime-t-il que la majorité des cantons n’est pas nécessaire?

Le Conseil fédéral souhaite soumettre les Bilatérales III à un référendum facultatif, c’est-à-dire à la majorité simple du peuple, et renoncer à la majorité des cantons. «Nous ne pouvons nier qu’il y a aussi un élément tactique dans ces considérations», a déclaré le conseiller fédéral Ignazio Cassis lors de la présentation de cette décision. Autrement dit, le Conseil fédéral souhaite favoriser l’acceptation des accords dans les urnes.

Le gouvernement le justifie en s’appuyant sur les Bilatérales I et II. Ces accords n’avaient déjà pas été soumis à un référendum obligatoire. Il est toutefois clair que les Bilatérales II, tout comme les accords de Schengen et de Dublin, par exemple, n’auraient pas franchi l’obstacle de la majorité des cantons en 2005.

Formellement, sur le plan juridique, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion que les nouveaux accords «n’entraînaient pas de modification politique fondamentale et ne touchaient donc pas à [l’]ordre constitutionnel», écrit-ilLien externe.

Quels arguments plaident en faveur de la majorité des cantons pour les Bilatérales III?

Bien que la Constitution suisse ne l’impose pas, dans la pratique, un traité international peut être soumis au référendum obligatoire s’il a un «caractère constitutionnel». On parle alors d’un référendum obligatoire sur un traité international sui generis.

C’est ce type de référendum qui a par exemple été appliqué à l’adhésion à l’EEE en 1992. Ce cas particulier a été inventé en 1920, lorsque la Suisse a dû se prononcer sur son adhésion à la Société des Nations.

Quant aux nouveaux accords avec l’UE, certains experts en droit constitutionnel font valoir qu’ils modifieraient de manière substantielle l’architecture constitutionnelle de la Suisse. Il serait donc justifié de considérer ces traités comme une intervention dynamique dans la Constitution suisse. Puisqu’il s’agirait ainsi, par nature, d’une modification constitutionnelle, les traités mériteraient la double majorité du peuple et des cantons.

Sur quoi le Parlement va-t-il se prononcer?

En principe, le Parlement peut accepter ou rejeter la proposition du Conseil fédéral par simple majorité populaire.

Cependant, ce n’est étonnamment pas de cette question que le Parlement va débattre en premier lieu, mais d’une intervention du conseiller aux États PLR Andrea CaroniLien externe.

Ce juriste du canton d’Appenzell Rhodes-Intérieures, spécialiste en droit constitutionnel, souhaite intégrer une disposition transitoire dans la Constitution fédérale afin «d’éliminer les incertitudes concernant la constitutionnalité» de certains éléments.

Andrea Caroni mentionne notamment la libre circulation des personnes. Concrètement, il s’agit de savoir si la reprise de la directive européenne sur les citoyens et citoyennes de l’Union pourrait entrer en conflit avec l’article sur l’immigration que la Suisse a inscrit dans sa Constitution à la suite de l’«initiative contre l’immigration de masse», acceptée en 2014.

La Suisse ne disposant pas d’une juridiction constitutionnelle, de telles questions doivent régulièrement être tranchées au niveau politique. Dans ce cas précis, cela s’avère non seulement très complexe, mais aussi très chargé idéologiquement.

En fin de compte, la proposition d’Andrea Caroni n’entraîne en effet qu’une conséquence principale: si les Bilatérales III étaient attachées à une modification constitutionnelle – quelle qu’en soit la justification ou la nature –, elles devraient impérativement être acceptées par le peuple et les cantons.

Les deux chambres du Parlement sont donc saisies d’une intervention complexe, qui soulève deux questions simples. La première: les Bilatérales III doivent-elles être mises face à l’obstacle difficile de la majorité des cantons, oui ou non?

Et la deuxième: les accords avec l’UE ont-ils une chance réaliste d’être approuvés par le peuple, oui ou non?

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Texte relu et vérifié par Samuel Jaberg, traduit de l’allemand par Pauline Turuban